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在國家推動落實雙碳戰略實施和能源結構調整的大背景下，可再生能源行業正在發生革命性的變化，煤電項目的裝機規模占比將逐漸降低，風電、光伏等利用清潔能源發電的項目已經迎來高速發展的新時期。風電、光伏項目建設流程涉及前期立項備案、可行性研究、規劃用地、建設許可、并網等重要環節。其中，由于風電、光伏項目用地占地規模大、建設流程長、法規政策要求繁多，致使風電、光伏項目在土地依法合規使用方面的問題尤為突出。 本文是《蘭臺電話 | 風電、光伏項目用地合規風險識別》系列第三篇。今天我們將分析風電光伏項目建設用地特點，梳理各功能區用地性質及取得土地權益的方式，探討風電光伏項目建設用地法律風險及風險防范要點，值得風電、光伏項目管理、運營、建設單位著重關注。 一、風電光伏項目建設用地合規要點 新能源項目用地實行分類管理。按照光伏項目、風電項目各功能區使用土地的不同特點，結合《光伏發電站工程項目用地控制指標》《電力工程項目建設用地指標（風電場）》規定的用地分類，新能源項目用地一般可以分為四部分：變電站和運行管理中心用地；發電場區用地（風電機組/光伏方陣）；集電線路和送出線路用地；進場道路和場內道路用地。 （一）變電站和運行管理中心用地 變電站和運行管理中心屬于永久建筑物、構筑物，用地性質為建設用地，取得土地使用權主要途徑是劃撥和出讓。新能源項目業主使用建設用地，需辦理建設用地審批手續，并取得國有建設用地使用權/集體經營性建設用地使用權。 （二）發電場區用地（風電機組/光伏方陣） 作為風電項目發電場區用地，風電機組屬于永久建筑物、構筑物，用地性質為建設用地。作為光伏項目發電場區用地，光伏方陣用地的用地性質及取得土地權益的方式比較復雜，以下展開分析。 1. 光伏方陣用地的特點 光伏方陣占地面積較大，在嚴控建設用地增量、嚴格保護耕地的背景下，難以辦理建設用地手續。此外，光伏方陣用地與一般的不動產用地存在差異：光伏組件一般只占用地面四個點位，并在一定高度的支架上安裝光伏板，而非將地面硬化后鋪設。國家能源局專家組調研認為，在林區、牧區、退化、沙化及鹽堿化土地上合理布局林光互補、牧光互補、草光互補、農光互補等復合項目，能改善生態環境，提高草原質量，增加作物產量，促進生態與經濟雙贏。 2. 光伏方陣用地的管理要求 以《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發〔2023〕12號，以下稱“12號文”）的發布為分界點，光伏方陣用地經歷了區分管理和統一管理兩個時期： （1）區分管理時期（2023年3月19日以前） 一是對于普通光伏項目。按照原國土資源部《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號，有效期至2023年9月18日）的規定，使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，按原地類認定，不改變土地用途，以租賃方式取得；使用農用地的，所有用地均應當辦理建設用地審批手續。 二是對于“林光互補”光伏項目。按照國家林業局《國家林業局關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（林資發〔2015〕153號，已廢止）的規定，采用“林光互補”用地模式的，不改變林地性質，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續，運營期雙方可以簽訂補償協議，通過租賃等方式使用宜林地。 三是對于光伏扶貧項目。按照原國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規〔2017〕8號，有效期至2022年9月25日）的規定，光伏扶貧項目的光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質。 四是對于光伏復合項目。按照原國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規〔2017〕8號，有效期至2022年9月25日）的規定，對于符合本地區光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質。 （2）統一管理時期（2023年3月20日以后） 2023年3月20日，自然資源部辦公廳、國家林業和草原局辦公室、國家能源局綜合司三部門出臺了《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發〔2023〕12號，以下簡稱“12號文”）。12號文由自然資源部辦公廳、國家林業和草原局辦公室、國家能源局綜合司等三部門共同發布，對光伏發電項目的用地依據在統一的標準下進行了規范，沒有區分不同類型的光伏發電項目。根據12號文規定，光伏方陣用地實行用地備案，不需按非農建設用地審批。 （三）集電線路和送出線路用地 集電線路和送出線路用地一般采用電纜溝敷設、直埋電纜敷設或架空線路架設三種安裝方式。根據《光伏發電站工程項目用地控制指標》《電力工程項目建設用地指標（風電場）》相關規定： 1. 采用電纜溝敷設方式時，用地性質為建設用地，需辦理建設用地審批手續； 2. 采用直埋電纜敷設方式時，按臨時用地管理； 3. 采用架空線路架設時，桿塔基礎用地性質為建設用地，需辦理建設用地審批手續。 理論上，電纜通道和架空線路的桿塔基礎屬于永久用地，改變了土地用途，應按照建設用地進行管理。但目前，有十多個省（自治區、直轄市）通過地方立法或地方政府規章的方式，明確電力電纜通道和架空線路的桿塔基礎不征地，而是“以補代征”。 例如，《河北省電力條例》（2014）第九條規定，架空電力線路走廊和電力電纜通道不改變其范圍內土地的權屬和使用性質，電力建設單位應當參照當地征地補償標準對桿塔基礎用地的土地使用權人、土地所有權人給予一次性經濟補償。 該等特殊的用地制度已由全國人大常委會法工委的復函予以確認。2011年6月3日，全國人大常委會法工委在對黑龍江省人大法工委的《關于地方性法規中規定架空輸電線路走廊不實行征地是否違法請示的答復意見》（法工辦發〔2011〕128號）中明確“地方性法規根據土地管理法、森林法等相關法律規定，可以規定架空輸電線路走廊不實行征地；對因保護架空輸電線路走廊，給有關當事人合法權益造成損失的，應當依法給予補償”。 綜上，在沒有規定電力電纜通道和架空線路的桿塔基礎可以“以補代征”的地區，新能源項目開發企業新建集電線路和送出線路，應辦理建設用地審批手續。在規定電力電纜通道和架空線路的桿塔基礎可以“以補代征”的地區，新能源項目開發企業新建集電線路和送出線路，無需辦理建設用地審批手續。 （四）進場道路和場內道路用地 根據《電力工程項目建設用地指標（風電場）》規定，風電場對外交通道路和運行期檢修道路用地為永久用地，施工期施工道路用地為臨時用地。根據12號文規定，光伏發電項目的場內外道路屬于配套設施用地，應按建設用地進行管理，但是符合光伏用地標準，位于方陣內部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農村道路用地管理。 實際上，由于各省市建設用地指標緊張、供地矛盾突出，進場道路和場內道路全部辦理建設用地手續的難度非常大。除了辦理建設用地審批手續之外，新能源項目開發企業還可以采取以下三種方式使用進場道路和場內道路用地： 1. 場內道路表面不作硬化，對戈壁、荒漠、荒草地等未利用地，按（國土資規〔2015〕5號，有效期至2023年9月18日）的規定租賃使用。 2. 用地單位和地方政府機構、農村集體經濟組織合作新建或擴建農村道路，用地手續由地方政府機構或農村集體經濟組織辦理，新能源項目開發企業與地方政府機構或農村集體經濟組織簽訂農村道路新建或擴建協議，以及道路使用協議，明確雙方之間的權利義務關系。 根據《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017）附錄A（本標準的土地利用現狀分類與《中華人民共和國土地管理法》“三大類”對照表），農村道路用地屬于農用地。根據原國土資源部《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》（國土資發〔2009〕27號）的有關規定，農村道路用地，可作為設施農用地辦理用地手續。由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農用地轉用范圍，不占建設用地指標，但涉及占用耕地的要落實補充任務。 3. 和森林、草原所有人或管理人共同新建或擴建森林、草原防火通道或生產道路，防火通道或生產道路的建設手續由森林、草原所有人或管理人辦理，新能源項目開發企業與森林、草原所有人或管理人簽訂新建或擴建協議，以及道路使用協議，明確雙方之間的權利義務關系。 根據《中華人民共和國森林法實施條例》第十八條以及《中華人民共和國草原法》第四十一條的規定，森林、草原防火通道或生產道路屬于林業、草原的生產服務設施，由縣級以上人民政府林業主管部門或者縣級以上人民政府草原行政主管部門批準使用，無須辦理建設用地審批手續。 二、風電光伏項目建設用地合規風險 如前所述，按照用地性質是否為建設用地，風電光伏項目各功能區可以分為兩類： 第一類是應當辦理建設用地審批手續的用地部分，包括變電站、運行管理中心、風電機組、采用電纜溝敷設的集電線路和送出線路、風電場對外交通道路和運行期檢修道路用地、光伏發電項目的場內外道路等。 第二類是無需辦理建設用地審批手續的用地部分，包括不占用耕地的光伏方陣、直埋電纜敷設的集電線路和送出線路、架空線路桿塔基礎、風電場施工期施工道路等。 （一）應當辦理建設用地審批手續的用地部分涉及的合規風險 對于應當辦理建設用地審批手續的用地部分，風電光伏項目用地遵循一般建設項目的用地批準程序，建設單位應取得建設項目用地預審與選址意見書、建設用地規劃許可證、國有建設用地劃撥決定書或建設用地使用權出讓合同，以及建設用地使用權權屬證書等用地法律手續。對于此類用地部分，風電光伏項目建設用地常見的風險為“未批先建”，項目公司在取得用地批準手續之前動工建設，將面臨建筑物被拆除、沒收及罰款的行政處罰。 根據《建設用地審查報批管理辦法》第二十二條規定，無論是以有償使用還是劃撥方式提供國有建設用地使用權，土地管理部門均需向建設單位頒發《建設用地批準書》。2019年自然資源部《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》發布后，建設用地批準書和建設用地規劃許可證合并。因此，目前風電光伏等建設項目應以建設用地規劃許可證為取得項目用地批準的標志，并及時辦理不動產證。 需要建設單位注意的是，隨著2017年《關于深化能源行業投融資體制改革的實施意見》取消發放同意項目開展前期工作的“路條”性文件，此前能源領域部分存在的取得發改部門“路條”文件即視同“默許開工”的行業慣例被打破。風電光伏項目未取得建設用地批準提前動工的，將面臨“未批先建”的行政處罰風險。 關于“未批先建”違法用地的法律后果。《土地管理法》第七十七條規定，未經批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。超過批準的數量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。 實踐中，因“未批先建”被拆除、沒收的項目并不少見。2021年7月，寧夏某新能源有限公司與中寧縣某村委會簽訂《土地租賃流轉合同》，租賃該村集體土地5809.20畝。2021年10月至2022年7月，該公司未經批準擅自在所租賃土地上建設了光伏方陣，其中占用耕地341.95畝，天然牧草地5457.91畝，違反了國家關于光伏產業使用農用地必須辦理建設用地審批的規定。中寧縣自然資源局對該問題未及時發現制止。在土地衛片執法檢查中上報、督察指出問題后，中寧縣自然資源局督促該公司對所占耕地上的部分光伏方陣組織了拆除。 （二）無需辦理建設用地審批手續的用地部分涉及的合規風險 對于無需辦理建設用地審批手續的用地部分，風電光伏項目建設單位一般通過租賃或一次性補償的方式取得用地權益。由于該等用地部分不改變原用地性質，因此不涉及擅自將農用地改為建設用地問題。該等用地部分涉及的主要風險是民事侵權風險。例如使用集體用地時沒有與權利人（村集體或承包經營權人）簽署用地協議，而是與鄉政府簽署用地協議。由于鄉政府不是土地權利人，無權處分土地，建設單位后續可能會面臨村集體或承包經營權人索賠，承擔民事侵權責任。 關于土地侵權的法律后果。根據《民法典》第二百三十五條規定，無權占有不動產的，權利人可以請求返還原物。第二百三十六條規定，妨害物權或者可能妨害物權的，權利人可以請求排除妨害或者消除危險。 實踐中，因土地租賃或補償協議未簽訂或無效導致項目受阻的案例亦不少見。據《半月談》2023年7月21日報道，2021年，某地供電局啟動110千伏電網工程建設，當地供電局為了趕工程進度，在未經村民同意的情況下，施工車輛直接開車進了農田，不僅壓壞了水稻，還占用了一些農田建設基桿塔。對此，當地供電局相關負責人接受采訪時稱，當時施工過程中為了趕進度，“邊施工、邊與群眾商談賠償協議”，但直到輸電線路投入使用后，仍有部分群眾未簽署占用地、青苗賠償協議。 三、風電光伏項目建設用地風險防范 （一）區分不同手續的重要程度，堅持建設用地審批手續的紅線標準 風電光伏項目立項與建設過程中涉及行政審批手續眾多，辦理所有手續再開工可以確保合法合規，但對于項目工期卻是一種挑戰。建設單位可首先判斷不同手續的輕重緩急。用地手續方面，如果應當辦理建設用地審批手續而未辦理，則可能會被要求返還占用土地、恢復原狀，甚至承擔刑事責任，這對于風電光伏項目而言是顛覆性的。 建設用地審批手續與其他領域的行政審批手續相比較，盡管環境評價手續也相對嚴格，但《環境保護部關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環政法函〔2018〕31號）規定建設單位在一定期限內主動補交環境影響報告書、報告表并報送環保部門審查的，有權審批的環保部門應當受理，對符合環境影響評價審批要求的，依法作出批準決定。可見，企業辦理環境評價手續還有一定回旋余地。 風電光伏項目建設單位可區分不同手續的辦理時限要求及重要程度，合理設計手續辦理先后順序，堅持建設用地審批手續的紅線標準，將風險保持在可控范圍。 （二）做好與政府部門的互動與溝通 風電光伏項目用地手續不完備，但迫于政府要求或其他原因客觀上需要提前開工的，應當爭取取得政府指令開工的書面文件，并就可能引發的民事侵權索賠、行政處罰等情況與政府相關主管部門溝通，避免后續出現返還占用土地、恢復原狀等顛覆性風險。項目立項與建設過程中，應與政府相關主管部門就用地問題保持順暢溝通，保留溝通記錄及相關證明文件。后續積極對接政府及其他相關部門，配合完善用地報批流程，減少衛星遙感監測發現的國土資源違法事項。 （三）依法合規做好免予征地情況下的農地補償工作 首先，建設單位應當在立項階段調研當地用地政策，查詢當地是否出臺了線路塔基不征地的地方性法規。需要注意的是，部分省市雖然沒有向社會公布線路塔基不征地的用地政策，但是在實際工作中，當地自然資源主管部門對線路桿塔基礎占用的點狀用地免予辦理征地手續。 其次，對于明確規定或書面答復可以免予辦理征地手續的省市，建設單位應嚴格按照當地有關政策的規定，在協商一致的前提下，與線路塔基占地的村集體/村民簽訂用地補償協議，并按照當地補償標準給予相關權利人經濟補償。 第三，考慮到各地土地青苗補償標準偏低、農民配合簽署補償協議意愿不強的現實，建議建設單位發揮項目公司屬地優勢，尊重農民合理經濟訴求，取得利益受損村民的諒解和支持。 |
