這一輪深化電力體制改革，最重要的應該是監管框架的改革，而不是單純以降電價為目的。過去做改革方案的時候，被降電價綁住了手腳。現在在實踐操作中，也難免要考慮通過改革降電價讓老百姓滿意的問題。但如果為降電價而降電價，就迷失了改革的目標和方向，最后有可能再次扭曲新的監管體系的建立。實際上只有把電網企業的資產理清楚，把作為商業運營的盈利和作為社會保障功能的虧損區分開來，在算清楚賬的情況下建立一個有效的監管框架，降電價是完全有可能的。政府只要管住一點就有可能把電價降下來，就是減少電網的亂投資。
　　對電網來說，投資的浪費才是最大的浪費。電網投資動輒幾十億幾百億，其中有多少經過了經濟合理性的估算？有多少線路投資建設好在實際運營中長期處于低負荷狀態，利用率奇低？還有多少投資投在了電網之外的領域？比起無序投資造成的浪費，員工工資、維修費用這些都不是大問題，不能“揀了芝麻丟了西瓜”。投資的浪費，有電網的責任，也有政府監管、規劃的責任，板子只打在電網身上也不合適。譬如地方政府有興建發電廠的需要，有時候這些電廠的發電裝機是超過當地用電需求的，這時又需要規劃新的外送輸電線路和配套的設施，新增許多不必要的投資。
　　因為有這樣粗放的監管方式，所以國有企業不會去考慮減少投資，而是投資越多越好、折舊期越短越好。比如在2008年金融危機之后，全國上下有4萬億投資拉動，很多工程并不是國有企業想做的，但是在拉動投資的驅使下，不想建也得建，因為要拉動GDP。權利的腐敗和勾結，往往都出現在投資里面。只有讓灰色地帶陽光化，國有企業的效率才能釋放出來。
　　新一輪改革最有意義的探索是，在壟斷資產下怎么進行改革。深圳這次改革其實并不是新的東西，但為什么以前做不到？這是一個需要各方面反思的問題。
　　電網企業的難處在于，既要承擔作為一個商業機構的責任，還要承擔部分社會責任，所以電力體制改革的一個目的，就是要厘清電網的兩個功能和身份：第一個是作為公共事業的部分，提供公共服務的定價，不能完全以盈利為目標，要有清晰的定價公式；第二個功能，要承擔一部分因為提供基礎服務、社會責任導致的虧損，這一塊的賬要單獨算清楚，財政獨立，先交后返，或者通過政府購買服務的方式。但現在的問題就是，這兩個功能都在一鍋粥里。
　　改革可以幫助政府理順對電網的監管模式和監管邊界。從國外的經驗來看，有些電網公司的資產會分為監管資產和非監管資產，也就是電網有第三種功能，就是可以做投資。這部分非監管資產不進入電價核算的成本，沒有規定的回報率，電網自己要對這部分資產的盈利和虧損負責。
　　國有企業有一個普遍存在問題，就是國家和政府把國有企業當成一種工具，這個工具有多種功能，有經濟上、盈利的功能，有政治、社會的功能，把這些功能都加在企業的身上后，企業的賬是算不清楚的。政府給企業一塊巨大的資產，還要不斷增加投資，這些投資都要加到電價中，政府需要國有企業承擔的社會責任都得擔著，這個時候，國有企業就不完全是一個商業機構，他們也可以有很大的操作空間。而政府也很難對企業以合理的方式進行監管，因為難以厘清哪些是合理成本，合理投資，哪些是不合理的。國家用什么方式監管，企業就有怎樣的行為去適應監管。這就不難理解在計劃模式下，電網企業并不以效率為目標了。只有在算清楚賬之后，將交叉補貼都顯性化，政府才有可能對需要管住的電網建立一個明晰的監管框架，在此基礎上也可以引入資本市場的力量鼓勵電網信息公開，完善對電網的監督。
　　現在全國性的電改方案還未正式出臺，但從各方透露的消息中可以總結為“四放開一獨立一加強”的方向，即：經營性電價放開、售電業務放開、增量配電業務放開、發電計劃放開，交易獨立，加強監管。深圳輸配電價改革這一小步走完之后，后面的“四放開”要怎么跟上，后面會碰到什么問題，都需要進一步關注。其中最重要的就是售電怎么放開、促成多個買方和多個賣方進行交易。現在試點還僅僅在深圳一個小區域里面，如何建立一個交易市場，讓深圳的用戶和售電公司與發電企業，特別是發電成本低、電源更為清潔的發電企業見面交易？只有在深圳先走出這一步的基礎上，這個問題才真正被提出來。這既是問題，也是未來改革的路線圖。
　　不過，電力領域改革的復雜性是在政府和市場的共同作用下，企業行為難以完全市場化。國際上比較成熟的做法是讓能夠市場化的環節市場化，增加市場主體，形成市場競爭；不能完全市場化的自然壟斷環節則進一步細分為監管資產和非監管資產，由政府按照不同的監管方式監管，企業需要嚴格區分不同資產和業務、賬務分開；這同時對監管也提出了更高要求。（作者為中國國際金融公司董事總經理）

作者：劉京生 來源：財新網 責任編輯：wutongyufg