大省博弈

　　“只要上面明確地方對(duì)能源轉(zhuǎn)型承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，問題就可以解決”

　　地方政府是否轉(zhuǎn)變態(tài)度仍是配額制能否真正落實(shí)的關(guān)鍵所在。

　　對(duì)很多東部發(fā)達(dá)省份來說，發(fā)展可再生能源或者接受外來新能源電量是一樁不劃算的生意。上述知情人士稱，“浙江、江蘇、山東、廣東是中國(guó)能源結(jié)構(gòu)最差、最需要能源轉(zhuǎn)型的四個(gè)省，但恰恰越是能源結(jié)構(gòu)需要轉(zhuǎn)型的地方，他們對(duì)新能源的抵觸越大”。

　　2016年，國(guó)家能源局發(fā)布過一個(gè)《2015年度全國(guó)可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告》（下稱《監(jiān)測(cè)報(bào)告》），把全國(guó)各省可再生能源發(fā)展和利用的情況做了一個(gè)展示，希望可以引起一些地方政府的重視。《監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，浙江、江蘇、山東、廣東四省在2015年的可再生能源電量消納比例分別為2.4%、3.3%、6.0%、1.8%，對(duì)比目標(biāo)引導(dǎo)《意見》里的配額指標(biāo)，浙江、廣東的情況明顯落后。

　　“最讓人擔(dān)憂的其實(shí)是，我們沒有一個(gè)健全的考核或激勵(lì)機(jī)制去推動(dòng)這些省份發(fā)展和消納新能源，有些省份可以說不干就不干了，也有些省可能換了一任領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度就不一樣了，干得好干得壞也沒區(qū)別”，上述知情人士舉了個(gè)例子，“比如山東，其實(shí)在發(fā)展新能源上是比較積極的，但卻沒從中獲得什么好處，浙江、廣東這些省，新能源建設(shè)和消納落后，卻沒有懲罰，浙江還是國(guó)家清潔能源示范省”。

　　據(jù)浙江方面相關(guān)人士解釋，浙江省政府并非抵制新能源建設(shè)，但由于其本省火電裝機(jī)容量較大，對(duì)于接收甘肅、寧夏等地的外來電不具備積極性，這也是中東部特高壓輸電受端省份的共同問題。

　　據(jù)相關(guān)人士透露，浙江省接收寧夏等地的外送電，指定只要浙能集團(tuán)在寧夏投產(chǎn)的火電，不要風(fēng)電，因?yàn)榭傎~算下來，風(fēng)電即使再便宜，接收外來電多了，省內(nèi)火電的發(fā)電空間就更受到壓縮，最后影響的是直接與地方政府利益掛鉤的省屬能源企業(yè)的收益。

　　相關(guān)人士特別提到一個(gè)例子，國(guó)家電網(wǎng)從2017年1月7日開始探索實(shí)施新能源全網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，開展跨省區(qū)間可再生能源增量現(xiàn)貨交易。這一交易形式由國(guó)網(wǎng)國(guó)調(diào)中心組織，根據(jù)送端電網(wǎng)富余風(fēng)電、光伏發(fā)電預(yù)測(cè)，利用全網(wǎng)調(diào)峰資源和跨區(qū)通道空間，安排次日棄風(fēng)棄光外送交易，交易價(jià)格低至0.15元/千瓦時(shí)。

　　據(jù)相關(guān)人士透露，由于東部受端省份對(duì)接收外來電態(tài)度消極，“這項(xiàng)交易措施一開始是國(guó)調(diào)自主組織的，并沒有讓地方政府知悉，怕受到地方政府阻撓”。但某受端省電網(wǎng)向省經(jīng)信委提交了響應(yīng)跨區(qū)現(xiàn)貨交易的請(qǐng)示，建議積極參與，其調(diào)控中心多次到經(jīng)信委溝通匯報(bào)，于2月4日——交易已經(jīng)進(jìn)行一個(gè)月后——才獲得經(jīng)信委同意和省委副書記的批示同意。該省經(jīng)信委還提出合理控制送入電量電價(jià)、建立省內(nèi)電廠利益補(bǔ)償機(jī)制等意見，并要求年度交易電量控制在6億千瓦時(shí)，從年初預(yù)留的10億千瓦時(shí)雙邊交易電量空間中安排。

　　據(jù)相關(guān)人士透露，實(shí)際上的交易量大約只占該省用電量的萬分之一。

　　高虎認(rèn)為，當(dāng)前盡管沒法對(duì)地方政府執(zhí)行強(qiáng)有力的約束和考核，但還是有一些方法可以推動(dòng)他們，比如國(guó)家能源局去年發(fā)布的《監(jiān)測(cè)報(bào)告》可以看作是一種輿論手段，通過每年的發(fā)布，呈現(xiàn)出哪些省份在發(fā)展可再生能源方面做得好，哪些省做得還有限。“可能發(fā)布的第一年公眾的關(guān)注度還不高，但連續(xù)發(fā)布形成歷史數(shù)據(jù)，就會(huì)有協(xié)會(huì)、媒體等相關(guān)方面進(jìn)行跟蹤對(duì)比，就可以看出不同省份的差異，也形成一種輿論的壓力”。

　　但從地方政府的角度來看，尤其是在當(dāng)前萎靡不振的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)之下，選擇更符合地方經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展道路似乎是無可厚非的。

　　即便是不愿接收外來電的浙江，也有其客觀的歷史原因，除了寧夏、甘肅的新能源電量，浙江還承擔(dān)著大量的外送水電接收任務(wù)，即“二灘、溪洛渡等地來的水電，華東各省都要分?jǐn)偅�這些都是計(jì)劃性指標(biāo)，相當(dāng)于相應(yīng)容量的機(jī)組是不能動(dòng)的，如果再接收大量外來新能源，對(duì)電網(wǎng)調(diào)度也是很大壓力”，浙江相關(guān)人士這樣解釋。

　　國(guó)家能源局人士憂心，中國(guó)提出了能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，并就非化石能源利用指標(biāo)做出了國(guó)際性的承諾，但這些目標(biāo)和承諾應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)？地方政府是否應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任和義務(wù)？

　　“我們一直在說能源轉(zhuǎn)型，但看看各省，哪個(gè)省是真的需要能源轉(zhuǎn)型的？或者說，我們實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型要靠哪些省份？西北省份棄風(fēng)限電厲害，但它們的能源結(jié)構(gòu)里可再生能源的占比已經(jīng)很高了，需要轉(zhuǎn)型的不是這些省份。東北、西北電網(wǎng)合計(jì)用電量才1萬億度，不到東部一個(gè)省的量，如果中東部這些省份不承擔(dān)能源轉(zhuǎn)型義務(wù)，光靠西北省份，那是不可能實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)型的”，觀察人士這樣認(rèn)為。

　　任東明在其著作中也提到這個(gè)問題，在配額指標(biāo)的分配和實(shí)現(xiàn)過程中，地方政府有各種顧慮，擔(dān)心壓低火電出力，降低火電廠收益，或者希望得到補(bǔ)償，地方電網(wǎng)也擔(dān)心增加額外成本等。

　　但配額制作為公共政策，重點(diǎn)應(yīng)該關(guān)注解決公共效益是否能實(shí)現(xiàn)最大化，其實(shí)施會(huì)改變現(xiàn)有的利益格局，可能會(huì)觸動(dòng)一些集團(tuán)的利益，但不應(yīng)以平衡相關(guān)集團(tuán)之間的利益為制定政策的主要目標(biāo)。

　　回溯配額制推進(jìn)的歷程，這可能是最“難產(chǎn)”的能源政策之一。

　　它曾被棄用，被質(zhì)疑是搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，被地方政府抵制。但對(duì)它的支持者來說，這是一種實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型最低成本的選擇。

　　相關(guān)人士認(rèn)為，“我們需要可再生能源，但我們不是特定需要某一種可再生能源，配額制是設(shè)定了一個(gè)強(qiáng)制性的目標(biāo)，在這個(gè)目標(biāo)之下，一切交給市場(chǎng)，哪種市場(chǎng)手段有效就用哪種，哪種新能源便宜就用哪種，每個(gè)省份都可以在自己的指標(biāo)下根據(jù)自己的實(shí)際情況實(shí)行最優(yōu)的配置”，“美國(guó)這樣市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，號(hào)稱有著世界上最小的政府，各個(gè)州通過立法設(shè)定強(qiáng)制性的目標(biāo)，但在這之下，用什么手段，走什么路徑，由市場(chǎng)決定”。

　　盡管計(jì)劃于年內(nèi)推動(dòng)配額制對(duì)地方售電的考核辦法在國(guó)務(wù)院通過，但沒有更高決策層的支持，國(guó)家能源局對(duì)整個(gè)配額制體系的確立和落實(shí)仍然沒底。

　　“只要上面明確地方政府對(duì)能源轉(zhuǎn)型承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，問題都可以解決。”一位業(yè)內(nèi)人士說。