引入市場化的補貼方式：差價合同

　　自2002年設立可再生能源義務證書制度以來，英國的可再生能源裝機提高了數倍。但是，可再生能源義務證書制度也產生了很多的問題，例如由于缺乏市場競爭機制，造成這些可再生能源發電項目的成本居高不下。此外，可再生能源義務證書的價格波動，無疑也給可再生能源發電企業投資者的融資帶來的較高的成本。而這些成本，最終都需要廣大電力消費者來買單。下面這張圖顯示了當前英國電力用戶電費賬單中，各類補貼政策的金額，可以發現絕大部分補貼金額都流向了可再生能源義務證書制度的發電項目。（見圖1）
　　然而，英國政府在2011-12財年通過了征稅控制框架（LevyControlFramework），其中設定了可再生能源發電補貼的總預算，并希望在該預算下實現2020年30%電力由可再生能源供應的目標。因此，英國政府希望通過新一輪的電力市場改革（EMR），將原有的可再生能源義務證書制度，向融合了市場競爭的差價合同（Contractsfordifference，簡稱CfDs）機制過渡。英國可再生能源差價合同從2015年開始實施，并在2017年4月份開始全面取代可再生能源義務證書制度。不過，之前已經獲得可再生能源義務認證的項目仍然可獲得最多20年的支持。

　　在差價合同制度下，政府會設立并擁有一個私人公司，即差價合同訂約方（CfDCounterparty），負責簽署和管理差價合同以及管理差價合同支付。發電企業像往常一樣通過電力市場出售電力產出，然后獲得電力售價與執行價（strikeprice）之間的價差支付（differencepayment）。當電力市場價格高于執行價時，發電企業需要返還電力售價與執行價之間的價差，避免發電企業獲得過高的收益�？梢钥闯�，英國差價合同設計的初衷，是為了給予所有的低碳電力（包括核電、可再生能源以及碳捕捉與儲存）最有效的長期支持。通過這種方式，給予投資者在收益方面更大的確定性，從而降低項目的融資成本以及政策成本。

　　差價合同的執行價是差價合同的核心內容，對于幫助政府實現發展可再生和低碳能源，確保電力供應安全的政策目標具有重要意義，同時也確保其經濟影響是消費者能夠承擔的。在2015年剛剛引入差價合同時，政府估計發電項目的均化成本（levelisedcost），并以此來設定執行價和補貼上限。從總體上說，政府在估計均化成本時考慮的因素包括：發電技術、市場條件、政策考量等。

　　2017年4月份以前，可再生能源義務和差價合同機制并行運行。此期間差價合同的執行價遵循“RO-X（RenewablesObligationsminusX）”的原則制定，其目的是保證可再生能源義務和差價合同能夠給發電項目投資者相同的激勵，該原則中的X因子反映了相比于可再生能源義務，差價合同機制降低可再生能源發電投資商的最低預期資本回報率（hurdlerate）以及電力購買協議風險的水平。

　　2017年4月份以后，新的可再生能源發電項目不能再申請可再生能源義務證書，此時差價合同執行價的制定主要考慮征費控制框架下可承受的水平，以及發電技術未來成本的預期。發電技術未來成本取決于對特定技術“學習速率（learningrates）”的預期和假設，以及全球發電技術部署的情況，因此存在很大的不確定性。

　　在從可再生能源義務證書制度，向差價合同機制轉換的過程中，為了充分向市場展示差價合同的可行性，也為了保障可再生能源發電企業的利益，英國政府在2013年3月引入了過渡性的可再生能源最終投資決定（FinalInvestmentDecisionEnablingforRenewables，簡稱FIDeR）機制，以引導低碳電力項目的開發商在差價合同機制之前進行最終投資的決定。在該政策下，低碳發電項目開發商可以在長期差價合約簽訂之前提交投資合約申請，確保了一些低碳發電項目可以迅速推進，可以促進這些具有經濟可行性，并能實現穩定供電的發電項目提供政策支持。

　　作為過渡性運行機制，參與FIDeR的可再生能源電力申請在2013年7月1日關閉。2014年4月23日，英國政府宣布一共向八個可再生電力項目提供了最終投資決定合同，這些項目包括海上風電場，煤炭到生物質的轉換，以及一個具有熱電聯產的專用生物質電廠。到2020年，這些項目將提供高達120億英鎊的私營部門投資，支持8500個就業崗位，新增4.5GW的低碳裝機機組（約占總容量的4%）。

　　啟示

　　目前，我國對于大規�？稍偕�能源發電項目基本上采用分資源區標桿上網電價的形式，而分布式可再生能源發電項目則以上網電價補貼政策為主，這兩種補貼形式從本質上是一樣的，造成可再生能源發電補貼政策較為單一。同時，標桿上網電價政策缺乏市場競爭機制，即不利于促進同類發電技術的降低成本，也無法充分有效地對不同發電技術進行政策引導。同時，由于我國可再生能源補貼缺乏有效的預算管理機制，導致可再生能源補貼缺口逐年增長。據不完全統計，2009年的補貼缺口僅為13億，而到2016年缺口已接近600億元。

　　目前，英國采用的可再生能源電力差價合同機制，需要電力現貨市場提供價格信號，并以此為基礎確定補貼水平。然而，中國的電力現貨市場仍然在建設的過程中，因此現階段將以可再生能源義務為主要的市場化補貼方式。具體而言，包括以下幾個方面的機制建設：

　　第一，明確消費側配額考核主體，電網企業通過附加向非市場化用戶傳導。

　　目前，我國對于可再生能源配額的責任主體存在較大爭議，國家能源局2016年初下發了《關于征求建立燃煤火電機組非水可再生能源發電配額考核制度有關要求的通知意見的函》，提出了發電側考核的觀點，很多業內人士也認為發電側考核操作起來比較簡單。然而，發電側考核對于消費側沒有任何激勵，因此并不利于可再生能源成本的分攤，和有效解決我國當前的可再生能源消納難題。因此，建議將消費側作為我國可再生能源配額的考核主體，以有效促進可再生能源的消納。

　　我國的售電市場仍然處于初級階段，大量非市場化的用戶仍然是由電網公司提供電力服務，因此在引入消費側配額制考核的同時，需要將電網公司購買可再生能源證書的成本，以可再生能源附加的形式向終端的非市場化用戶傳導。因此，可再生能源附加在一定時期內仍然會存在，但是由全國統一制定和執行，變為各省（區、市）分別制定和執行。與此同時，除了電網企業有可再生能源配額責任之外，參與市場化交易的大用戶和售電公司也有相應的責任。隨著售電市場的逐步放開，未來全部用戶都進入售電市場后，可再生能源附加就沒有存在的必要了，售電公司購買綠證的成本可以由售電公司以更靈活的方式向用戶傳到。

　　二是，從統籌分配可再生能源發展成本的角度，確定統一的可再生能源配額標準。2016年3月，國家能源局發布了《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》，首次明確了2020年各�。▍^、市）能源消費總量中的可再生能源比重目標在5%到13%之間，而全社會用電量中的非水電可再生能源電量比重指標為9%，同時還明確了非水電可再生能源電力消納量比重指標核算方法。然而，上述《指導意見》著重從非水電可再生能源電力消納的角度出發，因此配額目標的設定考慮了各地區非水可再生能源資源的稟賦情況：資源稟賦較好的省份，其可再生能源目標也較高，終端電力用戶分攤的可再生能源成本也會比較高。然而，這些地區往往都是經濟相對欠發達地區，對電價的承受能力相對較低。

　　配額制和綠證制度是一種可用于可再生能源成本的分攤的機制，并沒有和可再生能源的物理消納直接掛鉤。因此，緊緊圍繞我國2020、2030年非化石能源占一次能源消費比重分別達到15%、20%的能源發展戰略目標，應該制定全國統一的可再生能源配額標準，這樣既可以體現全國各�。▍^、市）對上述戰略目標的共同責任，又可以避免政策制定部門和各�。▍^、市）陷入配額目標的博弈，并造成相關政策的延遲出臺，同時還可以促進可再生能源成本在各省（區、市）更公平合理的分攤。與此同時，由于水電在我國可再生能源的比重較大，從保障上述能源發展戰略目標的角度出發，也可以借鑒英國在《非化石燃料義務政策》階段，以及目前加拿大部分省的做法，向水電提供綠證，以提高水電的市場競爭力，促進水電的消納。當然，應該從發電技術成本、發展趨勢等角度，考慮向水電單位發電量發放的綠證數量。

　　考慮到各地區對于電價的承受能力，甚至可以在經濟發達地區制定更高的可再生能源配額目標，讓這些地區分攤更多的可再生能源成本，為我國可再生能源事業的發展提供更多的資金支持。

　　三是，建立可再生能源跨省跨區消納機制，鼓勵可再生能源電力與綠色證書打捆購買。

　　中國可再生能源資源與經濟發展水平、電力需求總體上呈現出逆向分布的特點，因此可再生能源裝機較多的省份，可再生能源電力不能全額消納，迫切需要通過跨省跨區的可再生能源交易解決消納的難題。然而，當前可再生能源的跨省區消納即存在物理網絡約束，也存在可再生能源電力價格太高引起的經濟約束，其中經濟約束的矛盾較為突出。

　　因此，為促進可再生能源的跨省跨區消納，應該在綠證制度保障可再生能源企業收益的基礎上，建立可再生能源跨省跨區消納機制，從而打破可再生能源電力價格太高引起的經濟約束。同時，鼓勵簽訂電力和綠證打捆的購售協議，促使經濟相對發達、電價承受力較強的省份，更多地購買經濟相對欠發達省份的可再生能源電力和綠色證書，在滿足自身配額責任的同時，切實促進可再生能源電力的跨省跨區消納。（張粒子系華北電力大學教授、校長助理；張洪系華北電力大學現代電力研究院講師）

作者：張洪 張粒子 來源：中國能源報 責任編輯：wutongyufg