“臨時性降價”成為各地首選

4月9日上午，國家發(fā)改委在京舉行“清理規(guī)范經(jīng)營服務性收費、減輕企業(yè)負擔取得實效”專題新聞發(fā)布會。會上，張滿英介紹了“一個目標、兩個方向、八項措施、兩批實施”的降電價工作總體部署。即：一個目標，這次降低一般工商業(yè)電價平均降10%，要不折不扣地落實到位；兩個方向，降低電網(wǎng)輸配電價水平，以及清理和規(guī)范電網(wǎng)環(huán)節(jié)的收費；八項措施，清理和規(guī)范電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費，釋放區(qū)域電網(wǎng)、省級電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專線輸電工程輸配電價改革紅利，降低電價中征收的政府基金標準，釋放減稅紅利等八項措施；分兩批實施，一批措施已經(jīng)發(fā)文，即發(fā)改價格〔2018〕500號文，涉及金額430億元，從4月1日開始執(zhí)行；第二批計劃下半年實施，正在抓緊研究論證中，涉及金額400億元。

發(fā)改價格〔2018〕500號文發(fā)布后，各地紛紛行動，出臺了各自的降電價措施。其中，北京市4月1日起對本市郊區(qū)(含北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū))一般工商業(yè)用戶的電度電價每千瓦時下調1.53分；2017-2019年北京電網(wǎng)輸配電價中一般工商業(yè)及其他用戶的電度電價每千瓦時下調0.51分。江蘇省宣布一般工商業(yè)及其它用電類別電價每千瓦時降低2.29分。4月23日，湖北省物價局發(fā)布調價通知，一般工商業(yè)及其他用電電價每千瓦時降低0.02564元，電價調整政策從2018年4月1日起執(zhí)行(含當天抄見表量)。

從各地已出臺的“降電價”措施看， “臨時性降價”成為首選，這不失是簡便直接、立竿見影的手段。當然，我們不能把政府管理電價都歸結為計劃經(jīng)濟手段。電力作為特殊商品，只要存在壟斷或者市場失靈，價格管理任何時候都是存在的，成熟的市場經(jīng)濟國家同樣存在政府直接制定或者干預價格的情況。更何況我國距建立成熟的競爭性市場、由市場決定價格的目標還有很長的路要走。但是，這種“臨時性降價”并不能完全解決我國工商業(yè)電價高的問題。

解鈴還需系鈴人，我們需要找準導致工商業(yè)電價高的原因所在并對癥下藥，才能防止工商業(yè)電價階段性降低后再反彈，并以此為契機進一步理順電價形成機制。

工商業(yè)電價高是定價機制不順的典型體現(xiàn)

一個國家電價的高低很大因素是由資源稟賦來決定的。我國一次能源稟賦并不是太好，美國到場煤價5000大卡長期穩(wěn)定在40美元/噸左右也（300元/噸左右），而我國煤價是長期高于這個價格，2017年因去產(chǎn)能達到了近700元/噸。

根據(jù)國際能源署2016年8月發(fā)布統(tǒng)計資料和部分亞洲國家電價資料，2015年，我國居民電價在31個國家中居于倒數(shù)第3位，僅高于墨西哥和馬來西亞；但是工業(yè)電價居于第16位，大體處于中間的位置。我國電價總體處于國際中等偏下水平，平均電價與美國接近，但是工業(yè)電價至少高出美國50%。

電價要反映電壓等級和負荷特性，負荷特性反映用戶的用電行為和對系統(tǒng)設備的使用效率。居民用戶負荷率低、供電電壓最低，輸送距離最長，因而其供電成本在各類用戶中最高，從而電價水平應最高。而工商業(yè)用戶負荷率高和供電電壓等級高，輸送距離短，供電成本低于系統(tǒng)平均水平，從而其電價水平理應較低。在發(fā)達市場經(jīng)濟國家和地區(qū)，工商業(yè)電價均大幅低于居民電價。例如，2015年美國的居民電價約為商業(yè)電價的1.2倍和工業(yè)電價的1.9倍；OECD國家的居民電價約為商業(yè)電價的1.1倍和工業(yè)電價的1.5倍。而我國居民電價卻長期低于工業(yè)電價，據(jù)張滿英在新聞發(fā)布會上介紹，目前全國平均銷售電價的水平是每千瓦時0.65元，其中居民電價0.55元，農(nóng)業(yè)電價0.48元，大工業(yè)電價0.64元，一般工商業(yè)電價0.80元。
我國工商業(yè)電價由上網(wǎng)電價(燃煤標桿電價)、輸配電價、輸配電損耗和政府性基金四部分構成，主要有五方面因素導致了這種電價信號的扭曲。

其一，容量電費和分時電價在執(zhí)行中反而大幅增加了工商業(yè)電價成本。設置容量電費的目的是為了提高發(fā)電和電網(wǎng)資產(chǎn)的利用效率，促進企業(yè)合理用電。但是，大部分企業(yè)申請用電時習慣性按最大用電負荷配置變壓器容量，當企業(yè)實際生產(chǎn)需求與變壓器配置容量不匹配時，負荷率水平較低直接造成容量電費過高，最終體現(xiàn)在企業(yè)單位用電成本高。除了容量電費外，分時電價政策是導致工商業(yè)電價成本高的另一個原因。當前的分時電價政策基本是一刀切，絕大多數(shù)企業(yè)不僅不能利用分時電價政策降低用電成本，反而拉高了用電成本，反而是一些高能耗如水泥企業(yè)在避峰生產(chǎn)，降低了用電成本。

其二，交叉補貼直接推高了工商業(yè)電價。政府出于經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、保證民生等方面考慮，對部分種類用戶實行優(yōu)惠電價，如居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務等。在電網(wǎng)企業(yè)電費收支平衡的前提下，優(yōu)惠電價部分由一般工商業(yè)電價和大工業(yè)電價彌補。這種存在電價類別之間的交叉補貼帶有典型的區(qū)域性，越是老少邊窮地區(qū)和工商業(yè)落后地區(qū)，其工商業(yè)電價負擔的交叉補貼就越重。這種交叉補貼不僅僅存在于電價類別之間，還存在于地區(qū)之間，如廣東省的粵西、粵北地區(qū)與珠三角地區(qū)經(jīng)濟實力差距巨大，同類型電力用戶，在廣東不同地區(qū)用電價格是不一樣的。

其三，基金附加和稅金加重了工商業(yè)電價負擔。基于國家重大戰(zhàn)略工程建設需要，我國電力長期以來承擔了商品之外的許多功能。目前，電價附加中有四種在全國范圍內征收的政府性基金——重大水利工程建設基金（0.7分）、水庫移民后期扶持資金(0.83分)、農(nóng)網(wǎng)還貸基金(2分)和可再生能源電價附加(1.5分)，總計5.03分。各地還有地方性的基金，如四川省電價里有一項0.05 分的小型水庫移民后期扶持基金。

其四，電力運行效率性因素增加了工商業(yè)電價成本。工商業(yè)電價中有一部分是輸配電價和輸配電損耗。雖然，我國在2017年完成了對32個省級電網(wǎng)輸配電價核定工作，核定并公布了華北、華東、華中、東北、西北區(qū)域電網(wǎng)輸電價格，跨省跨區(qū)輸電價格也正在核定之中。獨立的輸配電價從無到有，取得了歷史性的突破，但由于缺乏專用的管制會計準則，現(xiàn)有的輸配電價并沒有厘清電力運行的真實成本，電力運行的低效往往以成本方式轉移到工商業(yè)電價上。例如，有的輸電通道常年實際運行負荷不到設計容量的一半，“三棄”問題仍持續(xù)困擾電力發(fā)展，這類系統(tǒng)運行中的低效甚至負效最終還得由電力用戶來買單。

其五，電價雙軌制使得工商業(yè)電價喪失市場紅利。2015年3月，中發(fā)9號文啟動新一輪電力體制改革以來，我國電力市場化交易機制初步建成，市場化交易電量快速增長，2017年國家電網(wǎng)公司區(qū)域市場化交易電量達到12095億千瓦時，占總售電量的31.2%，通過電力直接交易降低客戶用電成本295億元，平均降低電價3.3分/千瓦時；南方電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)域內，四省區(qū)市場化交易電量2680億千瓦時，占總售電量的30.1%，累計為用戶側減少電費支出217億元，平均降價8.5分/千瓦時。各省市電力市場化程度不一，一般工商業(yè)用戶參與電力市場化交易也程度不一。即使是電力市場化開放程度最高的青海，最先獲得市場紅利的也是大工業(yè)用戶。在電力市場化開放程度較低的京津唐、上海、浙江等省市，一般工商業(yè)用戶仍然完全被排除在電力市場化交易之外。