越來越大的補貼缺口

可以明確的一點是，綠證結合配額制，將一定程度上緩解可再生能源補貼的財政壓力。

隨著國內可再生能源裝機容量的快速發展，可再生能源的補貼缺口也越來越大。為此，盡管主管部門先后數次下調風電、光伏補貼標桿電價，并上調電價中的可再生能源附加費，然而依然無法彌補越來越大的可再生能源補貼缺口。

為了促進可再生能源發展，國內對可再生能源進行標桿電價補貼，根據不同資源區設定不同的標桿電價，其電價都高于當地的燃煤標桿電價。在西北等省區，可再生能源裝機顯著大于當地需求，部分可再生能源電量需要低價參與市場競爭來促進消納。對這部分可再生能源電量，《財經》記者從發電集團相關人士處了解，其補貼金額為當地可再生能源標桿電價與燃煤標桿電價的差額，即并非按照標桿電價進行絕對補貼。

可再生能源補貼的來源主要為每度電價中征收的可再生能源附加費，該部分費用納入可再生能源補貼基金，由國家財政統一管理。隨著可再生能源發電量逐年快速上漲，補貼規模越來越大，可再生能源電價附加征收標準從2006年最初的0.1分/千瓦時先后五次上調，至2016年1月已上調至1.9分/千瓦時。

然而這依然跟不上可再生能源發展的速度，到2017年底，可再生能源補貼缺口已經增長至1127億元，目前已經超過1200億元。這一缺口中，光伏發電在過去兩年的快速增長，以及其相對風電更高的補貼電價，給補貼基金帶來了巨大的壓力。

發改委能源研究所研究員時璟麗在7月26日的“光伏行業2018年上半年發展回顧與下半年形勢展望研討會”上表示，2017年可再生能源補貼需求約為1250億元，其中光伏發電補貼需求約530億元，占比43%。而能源局公布的統計數據顯示，2017年風電發電量為3057億度，光伏發電為1182億度，二者補貼金額幾乎相當的情況下，光伏發電量僅約為風電的三分之一。

此外，時璟麗還表示，預計2018年光伏所需補貼將超700億元，占總補貼資金的46%，將超過風電和生物質的補貼。

補貼缺口擴大之際，5月31日，財政部、發改委、能源局聯合發布了《關于2018光伏發電有關事項的通知》，這一通知要求2018年暫不安排普通光伏電站建設規模，安排1000萬千瓦左右支持分布式光伏發展，支持光伏扶貧，推進光伏發電領跑者基地建設，并將各類資源區新投運光伏電站補貼標準下調0.05元/千瓦時。此外，通知還表示，鼓勵各地根據各自實際出臺政策支持光伏產業發展，根據接網消納條件和相關要求自行安排各類不需要國家補貼的光伏發電項目。

這一通知被業內稱作“531新政”， 其對光伏新建規模和價格的控制，引發了光伏業界的強烈反響，能源局為此專門與行業協會代表座談，并就文件出臺背景發文解讀。事實上，新政出臺并不能算突然。今年4月24日的國家能源局新聞發布會上，可再生能源司副司長李創軍在介紹一季度可再生能源發展情況時，已經重點對光伏“新政”的主要內容有所吹風，但并未引起業內重視。

越來越大的補貼缺口無疑是調整的重要原因，有業內人士提醒《財經》記者，今年一季度，新增光伏裝機依然保持了高速增長，從一季度形勢判斷，如果不去控制，缺口將越來越大。中電聯統計數據顯示，今年一季度，太陽能新增裝機1136萬千瓦，同比劇增742萬千瓦，其中新增的大部分為分布式光伏電站。

光伏發電的平均利用小時數要低于風電，但度電補貼標準高于風電，這使得同樣規模的補貼，支持的發電量要顯著小于風電。

光伏在過去的超高速增長，事實上也側面反映了此前補貼退坡的速度與光伏建設成本下降的速度并不一致，光伏成本的下降要快于補貼退坡的速度。可再生能源司綜合處副處長李鵬曾在《中國能源報》上撰文表示，我們雖然建立了價格退坡機制，但是降多少合適?降多了產業受不了，降少了產業容易過熱，人為測算的價格無法精確地反映市場供需的變化。

“531新政”控制光伏補貼規模之后，面對不斷擴大的補貼缺口，配額制與綠證交易結合，將是未來緩解財政壓力的另一途徑。

根據目前的征求意見稿，在確定了分省的可再生能源配額之后，達不到配額的市場主體需要通過購買綠證來滿足監管要求。而新能源企業在發電過程中，每交易結算1兆瓦時電量，可以獲得一個綠證，由國家可再生能源信息管理中心負責證書核發。

這一機制下，用電市場主體通過向新能源發電企業購買綠證來滿足配額，對新能源發電企業而言，出售綠證可以帶來收益，這部分收益將作為補貼來源的一部分，并且也可以盡快結算，一方面緩解了財政補貼的壓力，另一方面也可以帶來更好的現金流。

政策轉向

配額制的討論和推出在即，意味著國內對新能源發電的支持政策將告別固定電價補貼。

從全球范圍來看，對可再生能源的支持政策主要分為兩類：FIT(Feed-in Tariffs，上網電價補貼)和RPS(Renewable energy Portfolio Standard，可再生能源配額制)。包括德國在內的歐洲大部分國家采用了上網電價補貼政策來支持可再生能源發展，而配額制政策主要在美國的29個州及華盛頓特區實施。隨著可再生能源發展，也逐漸出現差價合約(CFD)和購電協議(PPA)等不同形式，針對具體不同項目，通過競爭來給予強度不同的補貼電價。

在光伏“531新政”中，政策上并未完全禁止新建光伏項目，只是不安排需國家補貼的普通電站建設，而不需國家補貼的光伏發電項目仍受鼓勵。此外，分布式光伏進行規模控制后，今年還將受到補貼眷顧的新增光伏項目將主要依靠光伏領跑者基地和光伏扶貧項目。