2020年10月5日，印度尼西亞議會通過了《創造就業法綜合法》（Law No. 11 of 2020 regarding Job Creation，以下簡稱“《綜合法》”），以應對新冠疫情導致的經濟低迷和就業問題。雖然《綜合法》題為“就業”，其內容并不局限于就業，而是大幅度修改了印尼2007年《投資法》（以下簡稱“《投資法》”），對一系列投資相關法律規定進行重大改革，涉及投資、勞動法、移民、環境標準、業務許可及工程建設許可等多個領域，因而受到市場廣泛關注。

根據《綜合法》要求，印尼政府于2021年2月2日進一步頒布了《新投資清單》（Presidential Regulation No. 10 of 2021 regarding Investment Sectors，以下簡稱“《新投資清單》”），調整多個行業的外商投資準入規則。《新投資清單》自2021年3月4日起生效，原2016年《投資清單》（以下簡稱“《2016年投資清單》”）相應廢止。在印尼，投資清單的功能類似中國早期的產業投資指導目錄和外商投資產業指導目錄，對當地投資有重要影響。

經《綜合法》修訂后的《投資法》和《新投資清單》對能源、礦業及基建行業的影響主要體現在兩個方面：一是放寬外商投資準入，二是簡化許可流程。

在介紹具體行業的變化前，我們先簡單介紹經修訂的《投資法》和《新投資清單》確定的外商投資整體框架，以便讀者理解法律背景。

（1）外商投資準入

修訂后的《投資法》和《新投資清單》在投資準入方面設置了兩大類、七種行業準入，分別為：

從上述行業分類及相關標準可見，外商在確定印尼投資準入限制時不僅要看“外商投資限制行業”清單，也需要注意其他清單，特別是“專為合作社及中小微企業保留行業”和“必須與合作社及中小微企業合作的行業”清單。

除《新投資清單》所列行業限制外，外商仍需要遵守100億印尼盾以上的投資門檻（投資土地和建筑除外）。但是，外商投資位于經濟特區的科技創新行業（Bidang Usaha rintisan berbasis teknologi），可豁免該100億印尼盾最低投資門檻要求。

外商投資限制在以下情況下不適用：

證券投資：如果外商通過印尼證券交易所進行間接投資和組合投資（通常理解為投資印尼上市公司非控制性權益），則不受必須與合作社及中小微企業合作的要求以及其他外商投資限制。

投資經濟特區：在經濟特區開展外商投資，不受外資所有權限制和特定行業所適用的特定條件限制。設立于經濟特區內的外商在印尼境內進一步投資經濟特區以外的行業是否受限制需要進行個案分析，我們傾向于認為相關外商投資限制仍適用。截至2021年2月，印尼已有11個經濟特區投入運營，4個尚在開發中。

雙邊投資協定：如果外商所在國與印尼簽訂的投資條約規定外商享有特殊權利，則《新投資清單》中規定的外商投資限制不適用于該外商，除非《新投資清單》對外商更為有利。

不溯及既往：印尼保護在先投資不受法律變更影響。與此原則一致，如果《新投資清單》引入新的外商投資限制或進一步收緊原外商投資限制，則該等限制不適用于《新投資清單》公布日期（即2021年2月2日）前已開展的外商投資。但是，如果《新投資清單》放松限制，對現有外商投資更為有利，則現有外商投資可以享受新政策。

（2）行業特定法律法規的適用

《新投資清單》規定，在與《新投資清單》不沖突的前提下，各行業具體許可流程和相關投資具體實施應按照特定行業法規執行。因此，在考慮《新投資清單》和經修訂的《投資法》的適用時，需要仔細分析目標行業的現有法律法規，確定它們是否仍然適用。

（1）油氣行業

外商投資限制：油氣行業外商投資限制沒有變化。近年來，特定油服行業已經逐步開放。油氣領域目前仍禁止外商投資的領域包括：安裝陸上油氣生產設施、管道、存儲、銷售以及水平/垂直儲罐；陸上油氣田鉆井；油氣井運維服務、設計和工程范圍、技術檢驗服務等。

業務許可：在《綜合法》頒布前，油氣加工、運輸、存儲及批發貿易等業務必須分別申請業務許可。《綜合法》簡化了油氣中下游行業的經營許可要求，允許石油和天然氣公司統一向印尼中央政府申請業務許可。

《綜合法》還規定，下游油氣行業的業務許可將由印尼中央政府通過統一電子許可系統進行管理。目前，相關許可仍通過能源與礦產資源部（MEMR）的在線系統管理，下一步其是否整合到中央政府管理的單一在線提交系統有待觀察。

以上業務許可改革是否適用于油氣上游尚不明確。目前，印尼上游油氣業務的監管通過印尼上游油氣監管機構（SKK Migas）與相關合同方簽署合作合同來實現，而《綜合法》并未對這一框架進行重大修改。在目前的合同機制下，上游油氣合同方需要另行取得的業務許可有限。我們預計未來《綜合法》的具體實施細則將明確各合同方（和/或作業者）是否需要獲得相關的業務許可，以繼續開展上游油氣業務。

SKK Migas的存續：《綜合法》草案曾包括廢除印尼上游油氣行業監管機構SKK Migas的條款，規定由新設立的專門從事上游油氣業務的國有企業取而代之，但這一草案條款最終未被《綜合法》采納。印尼議會表示會考慮將廢除SKK Migas納入印尼《石油和天然氣法》的修正案中。在立法正式修改前，SKK Migas將繼續行使其監管職能。

外商投資限制：《新投資清單》頒布前，外商投資電力行業以發電廠產能為標準，存在不同外國所有權限制；小于10兆瓦的發電項目則完全禁止外商投資。《新投資清單》放寬了此類限制，并允許外商100%投資1兆瓦以上發電廠。

除放開發電端以外，《新投資清單》也取消了原先關于輸配電領域外商投資比例不得超過95％的限制。

業務許可：與油氣行業類似，《綜合法》簡化了電力領域的業務許可要求。《綜合法》在為公共利益供電、為個人利益供電、及電力輔助服務領域引入了由中央政府頒發單一許可的制度。

值得注意的是，雖然《綜合法》試圖限制地方政府在電力行業的許可權限；但地方政府根據中央政府規定的規范準則，仍將保留一定的許可及審批權限。目前，地方政府權限范圍尚不清晰，《綜合法》就此問題的規定也前后矛盾；預計未來《綜合法》的實施細則會澄清地方政府許可權限問題。

國家電力計劃：根據《綜合法》，中央政府在制定國家電力計劃時無需咨商印尼議會。同時，《綜合法》也將逐步取消區域性電力計劃。印尼政府未來將可以更為靈活有效地制定國家電力計劃，消除其與區域電力計劃的潛在矛盾，為投資者提供更大的確定性。

可再生能源電價：《綜合法》沒有對印尼的可再生能源領域進行實質性改革，也沒有就該領域的投資提供新的重大激勵措施。此前市場期待已久的重新引入固定上網電價的措施仍未出臺，預期未來可能通過行政法規或部門規章予以規定。

（3）地熱領域

外商投資優先發展行業：《新投資清單》重申地熱是優先發展業務領域。印尼政府意圖促進地熱領域投資，以實現到2024年可再生能源（能源組合）利用率達到23％的目標。

業務許可：此前地熱發電公司在水資源保護區內利用地熱資源需要獲得海事與漁業部（MMAF）的特別許可；《綜合法》取消了這一許可要求。但是，就林區內的地熱資源利用，相關企業仍需要獲得環境與林業部（MOEF）的許可。

《綜合法》就直接利用地熱資源（即非發電用途利用地熱資源）引入了數項改革措施，包括撤銷提交定期報告、工作計劃及預算的要求，以及取消了相關的特許權使用費。

三、外商投資規則變化：礦業

 

《新投資清單》沒有改變礦業或礦業服務業的外商投資基本框架。事實上，《新投資清單》頒布前，礦業并沒有被列入《2016年投資清單》，因而理論上屬于允許投資行業，對外商投資完全開放；但是，印尼礦業領域的相關法規（特別是2009年第4號法律（修訂版）和2020年第23號政府條例）要求外資礦業公司在商業運營起十年內逐步剝離礦業權益給當地股東，到第十年外商投資比例應降到49%以下。該要求在《新投資清單》頒布后仍繼續有效。

可喜的是，某些礦業活動（例如鎳礦開采）被歸類為優先發展投資的業務領域，在滿足某些具體規定（例如礦山位置、開展活動類型或冶煉廠建造或擴建）的前提下，可以獲得稅收便利和優惠。

在《2009年礦業法》最新修正案提供的激勵措施以外，《綜合法》進一步規定礦業公司開展煤炭增值業務（煉焦、液化、煤氣化、煤漿、煤水混合物等形式）可免征特許權使用費。

（1）機場和海港

外商投資限制：機場服務和海港設施領域此前外資持股比例限制為49%；《新投資清單》規定，該領域對外商投資100%開放。此外，機場相關服務和海港碼頭配套業務也取消原先的67%外資持股比例限制，改為100%對外資開放。

另外，此前關于機場服務、海港設施和航站樓支持業務的最低資本要求不再適用，這些領域的外商投資只需滿足100億印尼盾（約合70萬美元）的一般最低資本要求。

這一變化的背景是印尼政府對印尼支線機場的擴建和再開發的重視。印尼政府近年來一直將印尼支線機場作為佐科總統“十大新巴厘”計劃的關鍵推動力。盡管這些計劃因新冠疫情推遲，《新投資清單》重申了政府發展印尼旅游業并使其多樣化的承諾。

業務許可：根據《綜合法》，航空行業的單一業務許可將替代此前單獨的機場建設、機場運營及其他與機場相關的特別業務許可。

（2）工程建設

業務許可：《綜合法》同樣簡化了工程建設行業的業務許可規定。此前，工程企業根據其法律主體性質需要申領不同的工程建設許可，包括工程建設服務業務許可（IUJK）或工程建設代表處許可（CRO）。在新法下，所有工程建設類企業（無論是當地設立的主體還是代表處）均由中央政府統一頒發單一許可。《綜合法》同時取消了工程建設類企業取得“經驗注冊證書”的規定，但不排除中央政府可在日后的實施細則中重新引入該要求。

值得注意的是，《綜合法》將許可權從公共事務與住房部（MOPW）直接轉移到中央政府，雖然該變更的實質影響尚不明確，但市場普遍期待建造業許可將納入到中央政府統一的電子管理系統當中。

采購工程建設服務：就國家資金支持的工程建設項目，《綜合法》基本取消了采購程序性要求（招標、選擇、指定）。相應地，相關的采購程序將僅適用于公共服務項目的所有人聘用關聯方工程建設公司的情形。該改革將為由國家資金資助的項目在選擇工程建設公司方面提供更大的靈活性，并且很可能導致更多的直接任命印尼國有工程企業。中央政府將繼續負責印尼工程建設公司的采購體系，在日后的實施細則規定更詳細的采購程序。

外國建筑工人：《綜合法》取消了限制使用外國建筑工人的規定以及相應罰則。因此，在印尼雇用外國建筑工人不再有額外的限制，適用與其他領域的外國雇員一樣的一般規則。《綜合法》就未能符合特定標準的建造專家設定了新的懲罰性措施，該等措施同等適用于本地人士和外國人士。

外商投資限制：《2016年投資清單》規定，項目價值超過100億印尼盾的工程咨詢服務和價值超過500億印尼盾的工程實施服務，以及使用高水平技術及/或被視為高風險的工程服務，外資持股比例最高不能超過67％（東盟國家投資者的最高所有權限制為70％）。《新投資清單》取消了《2016年投資清單》中針對使用高水平技術及/或被視為高風險工程服務的外國所有權限制。另外，由于《新投資清單》沒有將其歸列為外國所有權限制類別，因此使用高水平技術及/或被視為高風險工程咨詢和工程實施服務應不受《新投資清單》中有關外國所有權的限制。

但是，經修訂的2017年第2號《建造服務法》仍規定外商需要與當地企業合作。《建造服務法》沒有規定當地企業必須持有的最低所有權比例；因此，除非《建造服務法》進一步修訂，當地企業必須繼續持有外資工程服務公司的部分股權。《新投資清單》看似取消了部分工程服務業務的外資所有權限制，但依照《建造服務法》的規定，外資建筑服務公司仍只能就高風險、高科技和/或高價值工程提供服務。

此外，《新投資清單》規定建筑物及工業樓宇的建造必須與當地合作社和中小微企業合作。《新投資清單》沒有就如何與合作社及中小微企業建立合作伙伴關系向外商提供指引。我們預計在發布進一步實施條例之前，印尼政府將繼續采用目前的解釋，即通過合同利潤共享、業務合作（kerja sama operasional）、外包，分銷或分包的形式滿足合作要求。

 

在印尼開展能源、礦業和基建項目需要遵守當地環境、林業等方面的監管要求。《綜合法》在這些方面也進行了改革，以簡化相關流程。

（1）環境改革

環境許可：在舊監管框架下，所有印尼商業實體必須滿足以下環境監管要求：（1）取得環境許可證（izin lingkungan）；（2）取決于相關業務活動的特征、潛力及環境影響，取得經批準的環境影響評價報告（AMDAL）、環境管理/環境監測報告（UKL-UPL）、或者出具環境管理聲明書（SPPL）。

《綜合法》取消了環境許可證（izin lingkungan），也不再要求企業單獨出具SPPL，SPPL將成為公司業務標識號碼的一部分。在新制度下，印尼商業實體僅需要滿足以下要求：在擬議的業務及/或活動將對環境產生重大影響的情況下，獲得環境影響評價報告AMDAL審批；或出具一份環境管理聲明確認其滿足UKL-UPL要求，并取得中央政府審批。

此外，《綜合法》撤銷了地方政府頒發環境相關許可（包括廢物傾倒及B3 廢物管理批準）的權限；由中央政府統一管理。地方政府也無權設定UKL-UPL項下的條件和行為清單，該事項將全部由中央政府監管。

上述改革旨在為投資者提供更多確定性、縮短環境審批程序，確保僅投資項目可能構成重大環境影響時才需要全面的環境審批。

環境保證基金：《綜合法》重申了環境修復保證金制度。在新法下，只有中央政府能夠任命政府性銀行接收保證金，并指定第三方將該資金用于環境修復。目前，由于缺乏實施細則，該法定環境保證金制度尚未付諸實踐。然而，隨著《綜合法》的頒布，印尼政府可能會通過其實施條例讓這一制度落地。

AMDAL批準簡化：《綜合法》中最具爭議的改革之一是取消了環境觀察員（例如非政府組織及環境專家）的權利，間接影響了AMDAL準備過程的公眾參與。這項改革將顯著減少在AMDAL準備過程中提供意見或反饋、或對AMDAL文件及批準提出異議的人數。在新法下，只有直接受到擬議業務和活動影響的人士才能參加AMDAL準備過程，并提出異議。

就所有重大能源、資源及基建項目而言，公眾廣泛參與AMDAL流程仍然重要，項目開發商應繼續確保所有直接受影響的人士適當地參與這一流程。上述改革措施限制了第三方以輕率或無理取鬧的行為對AMDAL程序的干擾或延遲。

嚴格責任：印尼《環境法》采用了“嚴格責任”原則，即就（i）使用、生產及/或管理B3廢物有關的活動及/或（ii）對環境構成嚴重威脅的活動尋求賠償時，原告人無需證明被告人存在過失或過錯。

《綜合法》在相關的嚴格責任條款中刪除了“無需證明或證實過錯”這一措辭，代之以“因有關方的業務及/或活動造成損失”。此舉似乎取消了“嚴格責任”原則，要求在環境訴訟中證實“過錯”的存在。但是，應注意的是，經《綜合法》修訂后的《環境法》在相關條款中仍然保留了“嚴格責任”一詞。目前關于環境法中的嚴格責任的具體立法態度仍較含糊，有待后續立法澄清。

（2）林業改革

業務許可：為了簡化林業許可的安排，任何從事與林業有關商業活動（例如伐木）的人將需要向中央政府申請業務許可。目前存在的多種林業營業執照將被單一許可證制度所取代。同時，林業企業將不再需要維持林業履約擔保金。

借用許可證：此前，在受保護或生產林區內進行業務活動的能源、資源及基建公司須向有關監管機構申請“借用許可證”(izin pinjam pakai)。根據《綜合法》，借用許可證制度將被取消，由企業與中央政府訂立的借用安排 (pinjam pakai) 所代替。該等安排的確切形式尚不清晰。此前，從地方政府獲得“借用許可證”是一個冗長而曲折的過程；將這一權力收歸中央政府（并且整合進統一的電子系統）是一項重大改革，印尼的能源、資源及基建參與者應對此表示歡迎。同樣，在官方發布實施細則之前，新的借用安排如何落地還有待觀察。

中央政府的權利：根據《綜合法》，中央政府將有權根據河流流域或島嶼的自然和地理條件，規定必須保護和維護的森林的面積（包括國家戰略項目所在的地區）。因此，此前森林面積占流域或島嶼面積30％的要求不再統一適用，政府將根據個案情況進行評估。

另一項變更是，中央政府可直接授予具有重大影響、覆蓋范圍廣泛及具有戰略價值的林業借用安排，不再需要獲得議會批準。

上述改革使中央政府在管理及控制印尼林地區域具有更大的靈活性，能夠更好地配合能源、資源及基建項目的開發。

《綜合法》和《新投資清單》是印尼外商投資制度的分水嶺，代表了印尼市場進一步開放的趨勢。但是《綜合法》的出臺和實施需要更大規模的監管改革、配套措施、以及行業性法規的協調，這也意味著印尼外商投資法律制度將更加復雜。新法規帶來的變化需要實踐消化，其具體走向和實際效果可能需要一些時間才能明朗。

作者：

孫曄：英國史密夫斐爾律師事務所駐北京代表處、能源及基建業務合伙人

李潔：英國史密夫斐爾律師事務所駐北京代表處、能源及基建業務高級律師

Dhani Maulana M Pattinggi：英國史密夫斐爾律師事務所印尼聯營所HISWARA BUNJAMIN & TANDJUNG合伙人

Matthew Goerke：英國史密夫斐爾律師事務所合伙人，英國史密夫斐爾律師事務所印尼聯營所HISWARA BUNJAMIN & TANDJUNG資深國際顧問