近日，國家能源局發出關于整縣推進屋頂分布式光伏開發試點通知，對于全面開發潛力巨大的我國屋頂分布式光伏市場意義重大且正當其時，必將有力促進“雙碳”目標實現和強力助推鄉村振興戰略。不過，屋頂分布式光伏既新奇又復雜還個性化強，與集中式光伏開發模式迥異。整縣推進屋頂分布式開發旨在用集約化開發分布式光伏，各地在試點階段亟須探索出適合全面推廣的有效模式及相應的政策支持，不能套用集中式光伏開發模式，尤其慎用“一企包一縣”的開發模式，復雜問題不能簡單化，否則就偏離了試點本意。

屋頂分布式光伏是在屋頂建設光伏電站的分布式光伏。我國屋頂資源豐富，可安裝屋頂分布式光伏的潛力巨大。以自發自用為主要特色的屋頂分布式光伏，既可減少電網的消納壓力，又可助推其用戶成為綠色電力生產型消費者或產消者，是我國實現“雙碳”目標的重要支撐。另外，我國屋頂資源主要分布在縣城及村鎮，這些閑置屋頂若能安裝上光伏，既可帶動巨大但規模不一的投資，又能為業主帶來可觀的收入，還可促進本地就業及為鄉村注入活力，可以強力助推鄉村振興戰略。

屋頂分布式光伏開發的價值與潛力都很大，優點顯著，但開發難度也不小。畢竟，屋頂分布式光伏既復雜又新奇，與集中式光伏差別很大，其單位裝機成本中軟成本占比較高［國際光伏界把光伏電站總投資（或建設成本）分為兩類：一是硬成本,指的是光伏系統采購費用，包括光伏組件、支架、逆變器等全部硬件；另一為軟成本，指的是光伏系統采購費用外的其他成本，包括光伏系統物流費用、安裝費用，光伏裝機服務商獲得客戶裝機訂單的獲客（或營銷）成本及合理的利潤，以及光伏電站投資者可能的資金與屋頂使用成本（如果光伏電站投資者利用自有資金和自家屋頂，這兩部分成本為零）等］，約占單位裝機總成本的1/3至1/2，而獲客成本又占軟成本的1/5左右。其實，國家在2013年啟動光伏市場發展時，明確提出以分布式光伏為主，結果與目標差距甚大。截止到2020年底，我國光伏累計裝機總量為252.88吉瓦，其中，分布式光伏累計占比為31%，而屋頂分布式光伏累計裝機僅為45吉瓦左右。

我國既需要也適合全面開發屋頂分布式光伏，目前除戶用光伏外都已平價上網，全面開發屋頂分布式光伏條件基本具備。然而，因分散而導致軟成本高居不下仍然制約著屋頂分布式光伏的全面開發。此時，國家能源局提出了整縣（市、區）推進屋頂分布式光伏開發的新思路，用集約化開發分布式光伏，可以有效化解分散與集中的內在矛盾，將有力促進屋頂分布式光伏全面開發，意義重大，時機正佳。當然，國家能源局意識到整縣推進屋頂分布式光伏不易。為了謹慎起見，國家能源局在全國組織開展整縣推進屋頂分布式光伏開發試點工作，既是必要也是合理的。

國家能源局關于整縣推進屋頂分布式光伏開發試點文件包含試點條件、落實保障措施、政策支持與方案要求四個方面，歸結起來，就是要求各地積極探索適合大規模推廣的有效模式。畢竟，屋頂分布式光伏是把光伏發電與用電緊密聯系在一起的新模式，個性化強，與集中式光伏發展模式截然不同，兩者的主要差異表現在：后者裝機規模較大甚至巨大，所發電力絕大多數都要上送電網，僅為傳統的綠色電力生產者，與電網關系簡單，僅涉及售電電價或電力交易時的過網費；前者裝機規模可大至兆瓦級也可小至3千瓦，所發電力既可是全額上網的傳統的綠色電力生產者，但多是“自發自用、余電上網”的新型的綠色電力生產型消費者或電力產消者，與電網關系復雜，既涉及售電電價及電力交易時的過網費的確定，與是工商還是居民的電力用戶分類有關，長期看還深受是否引入凈計量電價的影響。

屋頂分布式光伏開發涉及因素眾多，主要有：地區光照與屋頂資源豐度，屋頂類別與空間聚散，屋頂業主類型與屬性，屋頂光伏電力屬性與消納，開發主體與運營維護，投資來源與收益分配，這些因素的不同組合就會形成不同的開發模式。另外，屋頂分布式光伏深受政策影響，主要有：黨政機關與文教衛等公共機構屋頂安裝光伏的政策導向與經費預算，電價政策及變動，戶用光伏補貼與居民電價補貼政策及變動等。

一是社會效應與經濟效益顯著，必須能夠促進“雙碳”目標實現和助推鄉村振興戰略，能夠給投資者帶來可觀的經濟效益；二是單位裝機成本較低，在現行光伏技術下單位裝機成本應低于5元/瓦；三是普及率較高，縣域內宜裝屋頂盡可能地裝上光伏；四是各方積極參與，屋頂分布式光伏涉及面廣，能為多方帶來大小不等的利益，有效模式能夠吸引多方共同參與。

其中，經濟效益是有效性的綜合體現，業界多以5年左右收回全部投資為判斷標準。在縣域內，提高屋頂分布式光伏經濟效益的途徑至少有四：一是盡可能提高自發自用屋頂光伏電力比重，著力避免全額上網；

二是盡可能使用自有資金或降低融資成本，現階段戶用光伏裝機單價較低，適合居民利用自有資金投資；

三是盡可能實現分散屋頂規模化安裝光伏，同村5戶以上同時安裝光伏可獲得較好的規模經濟；

四是富有本地特色的政策支持，可提高本地屋頂分布式光伏市場吸引力。因此，整縣推進屋頂分布式光伏開發試點工作也可圍繞這幾個方面進行探索。

第一，準確認識屋頂分布式光伏的新穎性與復雜性和高難度，著力探索分布式光伏的集約化開發模式，避免套用集中式光伏發展模式，尤其慎用“一企包一縣”模式，復雜問題不可簡單化。國家能源局發出試點通知后，各地迅速響應并出臺相應方案。從這些方案來看，絕大多數地方都把整縣推進屋頂分布式光伏理解為集中式開發，套用集中式光伏發展模式，很多地方甚至倡導“一企包一縣”模式，即讓一家投資企業負責全縣屋頂光伏裝機，多采用“租賃屋頂、帶資建設、全額上網”的集中式光伏開發模式。這些模式混淆了屋頂分布式光伏與集中式光伏的巨大差異，凸顯兩者劣勢的同時弱化了兩者的優勢，操作雖簡單但綜合效益差，復雜問題簡單化處理，淡化了探索色彩，偏離了試點本意，應慎用。

第二，理順政策，吸引各方積極參與，充分調動屋頂業主安裝光伏的積極性，大力倡導自發自用的屋頂分布式光伏發展模式。屋頂分布式光伏既是生產綠色電力新方式更是利用閑置屋頂創造價值的新經濟，政府看重前者，投資者看重后者，若政策得當，兩者可以內在統一。在整縣推進屋頂分布式光伏開發試點中，要理順相關政策，如出臺黨政機關與公共機構屋頂安裝光伏指導文件及相應的投資預算，制定合理的戶光伏補貼和必要的綠色金融政策，讓屋頂分布式光伏成為有吸引力的市場，激勵屋頂業主積極主動安裝光伏并采用“自發自用、余電上網”模式，實現為國發電與為民創利的共贏格局。

第三，政府努力營造屋頂分布式光伏發展強大聲勢與良好氛圍，嚴格監督裝機單價與質量，避免直接干預屋頂分布式光伏開發項目。在整縣推進屋頂分布式光伏開發過程中，政府部門要努力營造屋頂分布式光伏發展強大聲勢與良好氛圍，積極鼓勵和吸引多方共同參與，激發屋頂業主安裝光伏的熱情，有效降低屋頂光伏開發過程中的軟成本；要嚴格監督光伏裝機單價與質量，及時公布縣域內各地光伏裝機單價，嚴罰惡意抬高裝機單價與粗制濫造行為，確保屋頂分布式光伏參與方的合理收益。另外，屋頂分布式光伏市場化程度高，涉及利益主體眾多，場景復雜，政府部門可以鼓動屋頂業主裝光伏，應避免充當屋頂分布式光伏開發的組織者，更應避免以“行政命令”方式直接干預屋頂分布式光伏開發項目。

第四，建設屋頂分布式光伏培訓基地，強化屋頂分布式光伏開發相關人員培訓，把城鄉適宜人員培訓成屋頂分布式光伏開發主力軍，有效助推鄉村振興戰略。絕大多數屋頂光伏項目都是規模不大且地點分散，這些屋頂光伏裝機業務技術性不強但個性化強，是勞動密集型的屋頂光伏供應鏈管理服務。這項服務重在有效降低單位裝機成本與提高光伏投資收益，既適合也需要本地適宜人員的積極參與。當然，屋頂分布式光伏具有一定專業性，需要相關培訓。在整縣推進屋頂分布式光伏開發試點中，可建設若干培訓基地，免費將城鄉適宜人員培訓成屋頂光伏供應鏈管理服務主力軍，把屋頂分布式光伏開發與鄉村振興戰略緊密結合起來，形成良性互動發展格局。

（作者單位：國務院發展研究中心產業經濟研究部）