一系列能源領域的突出矛盾，反映出現行電力體制已成為轉變經濟發展方式、促進節能減排和發展多種所有制經濟的重大障礙。當前應進一步深化電力體制改革，從根本上解決這一長期困擾電力工業和經濟運行的突出問題。
　　2012年是我國開展電力市場化改革十周年。通過改革，極大地增強了電力企業活力，提高了電力供給能力。但是近幾年，煤電矛盾不斷加劇，發電企業頻現巨額虧損，工商企業用電負擔沉重，新能源、可再生能源發展受到制約，電力普遍服務不到位。
　　一系列能源領域的突出矛盾，反映出現行電力體制已成為轉變經濟發展方式、促進節能減排和發展多種所有制經濟的重大障礙。當前應進一步深化電力體制改革，從根本上解決這一長期困擾電力工業和經濟運行的突出問題。
　　一、當前電力行業的突出問題
　　2002年國務院出臺《電力體制改革方案》(下簡稱“5號文件”)，對國有電力資產進行重組，成立兩大電網公司，五大發電集團和四個輔業公司，組建國家電監會。
　　改革打破了原國家電力公司集發、輸、配、售為一體，垂直運營、高度集中的體制，實行了政企分開、廠網分開。改革后形成了五大發電集團與神華集團、華潤集團等中央發電企業以及眾多地方、外資、民營發電企業多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。
　　改革前，一年新增發電裝機2千萬千瓦就是很好的成績。改革十年，很多年份一年就可以新增裝機1億千瓦，極大地緩解了長期困擾我國發展的電力短缺問題。改革也有力地增強了發電企業活力。在建設成本大幅度上升的情況下，十年來火電工程造價平均降低了一半，企業的投入產出效率明顯提高。
　　但也要看到，電力體制改革只是取得了階段性進展，5號文件確定的一些重要改革任務尚未落實，如輸配分開沒有實行，區域電力市場建設受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。
　　煤電矛盾周期性發作。進入新世紀以來，煤電輪番漲價、發電企業經營困難。往往越是在迎峰度夏、迎峰度冬、重要節慶期間，煤電矛盾表現越是集中，近兩年甚至出現了淡季“電荒”。2008－2010年，整個火電行業虧損達上千億元，一些發電企業資產負債率甚至超過100%。雖然國家采取了煤電聯動、鼓勵煤電一體化、電煤限價、實施煤炭儲備等措施，但都無法從根本上解決煤電矛盾。
　　新能源發電困難。我國風電裝機容量已居世界第一，太陽能發電增長速度居世界首位。但新能源的實際發電量與設計水平相比有較大差距，“棄風”、“棄光”、限電現象嚴重，發展難以為繼。在發達國家非常普遍的分布式屋頂光伏發電、小規模風力發電、分布式天然氣多聯產電站在我國舉步維艱。
　　電力節能減排形勢嚴峻。我國電力結構中，燃煤發電量占82%。不同效率機組的供電煤耗從200多克/千瓦時到400多克/千瓦時，相差很大。長期以來，在大部分電力調度中，對高耗能火電機組與高效節能機組、可再生能源發電的機組平均分配發電時間，甚至存在為了完成火電發電量計劃，可再生能源發電要為火電讓路的情況，等于鼓勵了高耗能機組發展，形成了對節能減排的逆向調節。
　　工商企業用電負擔過重。目前，發電企業的上網電價是0.3－0.4元/千瓦時，而工業企業實際用電成本一般要比上網電價高一至兩倍，東部地區商業企業大都在1.2元以上。企業普遍反映，電網收費環節多，實際用電支出遠高于國家目錄電價，甚至達到一些發達國家水平，在很大程度上影響了企業的國際競爭力。
　　二、電力行業矛盾的成因分析
　　電力行業近年來之所以出現上述突出矛盾和問題，源于2002年以來的改革沒有從根本上解決計劃與市場的矛盾。
　　傳統的計劃管理方式仍在延續。一般說來，發電企業的銷售收入等于電價乘以電量(收入=電價×電量)。目前，上網電價由政府審批決定，發電量由地方政府下達的生產計劃決定。作為一個企業，在產品產量和定價上沒有自主權，這在市場化改革三十多年后的今天是一個罕見現象。
　　人為設定的電價和發電量計劃幾乎不反映供求關系，也無科學依據。當電煤價格上漲或下跌時，發電企業無法自主調整、應對成本變化因素。地方政府在制定發電量計劃時，基本上是按機組戶頭平均分配發電時間。火電機組一年可以發電6000多小時，往往只給4000－5000小時。
　　對這部分計劃內電量，電網企業按國家規定的上網電價進行收購，計劃外電量則降價收購。當電煤價格大幅上漲時，火電廠超計劃發電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時候，企業的發電積極性越低。在全國發電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。
　　電力市場發育不足。2002年以來的改革，只是在發電領域初步建立了競爭格局，輸電、配電、售電環節仍然維持了上下游一體化的組織結構。電網企業集電網資產運營、工程施工建設、電力系統調度、電量財務結算于一身。
　　有的電網企業通過大規模收購兼并，將業務延伸至設備制造領域，對電網設備(如變壓器、繼電器、開關、電表、電纜電線等)形成生產制造和采購使用的內部一體化。發電企業和電力用戶沒有選擇權，阻斷了供求雙方的直接交易。其他施工企業無法參與競爭，輸變電設備制造業界反映強烈。
　　有的電網企業大規模投資收購境外的發電、電網甚至礦業資產，而國內的農網改造工程和無電地區電力建設資本金卻全部要國家財政出資；以系統安全、接入標準等理由，限制新能源發電上網；上收五大區域電網人、財、物資源配置權，使5號文件規定的區域電力市場進一步萎縮。
　　現在，電網的購電、售電差價在世界上名列前茅，但資產收益率仍然很低。由于電網調度、交易、財務缺乏透明度，造成其高差價、低收益的內在原因一直是個謎。深化電力體制改革已經到了刻不容緩的地步。
　　三、發展電力市場勢在必行
　　傳統觀點認為，電力行業必須實行上下游一體化經營，由國家統一管理。隨著技術進步和管理創新，這種情況已有了很大變化。國外電力市場化改革的普遍做法是，在發電和用電環節按照公平競爭原則建立電力市場，重新界定輸、配電環節的市場屬性，將輸電環節界定為非競爭性領域，由電網公司負責骨干輸電網的建設、運營；將配電環節劃歸競爭性領域，引入市場機制，形成大量配電、售電公司，作為獨立市場主體從事購售電業務。
　　目前，發達國家的輸電網絡大都是由眾多電網企業組成全國互聯或跨國互聯輸電網，如美國有十個網、西歐(包括部分東歐國家)由十幾個國家電網組成。多張異步輸電網的好處在于，便于區域內資源配置和區域外的電力資源余缺調劑，并在安全性上高于全國一張同步網。5號文件就規定了全國設置6個異步運行的區域輸電網企業。
　　重新界定輸、配電環節市場屬性，可以提高電力市場運行效率。從上世紀80年代以來，西方國家電力市場化改革主要遵循了兩條主線：一是打破垂直一體化的管理體制，從發電側的競價上網發展到逐步開放配電網，將單邊購買模式轉向批發競爭和零售競爭，逐步加大市場化力度；二是打破電力企業是公益性機構的傳統觀念，允許不同投資主體進入國有發電和配售電領域，實現產權多元化。
　　盡管各國改革方式和次序有所不同，但基本上都選擇了對產業鏈進行分拆的路徑，建立了多買多賣的電力市場。即便是仍然保留垂直一體化模式的日本和法國，也在發電側和售電側開放了市場。
　　各國電力改革實踐證明，重新界定輸配電環節市場屬性，對輸配電業務進行重組并不改變電網原有物理連結方式，不存在技術方面障礙，也不會影響電力系統安全。重組之后，市場機制將貫穿于發、輸、配、售各個環節，在體制上打通發電企業與電力用戶間的交易屏障，用戶的選擇權大為增加，市場功能得到有效釋放，電價普遍降低，電力市場的資源配置效率將大幅提升。
　　四、進一步深化電力體制改革的思路
　　參照國際經驗，深化我國電力體制改革需要進一步解放思想，重新界定各生產環節的市場屬性，并根據其特點對其業務組織模式進行重構。當前，應堅持5號文件確定的市場化改革的正確方向，以界定競爭性業務與非競爭性業務為突破口，構建多買多賣的電力市場，進一步深化電力體制改革。
　　第一，進一步完成廠網分開和主輔分離的任務。對近年來各級電網企業新收購的裝備制造企業，仍保留的輔助性業務單位，如輸變電施工企業等，以及相關“三產”、多種經營企業進行產權剝離。嚴格規范電網企業的業務范圍，電網企業不再從事輸變電主業以外的業務。
　　第二，實施調度與交易獨立。電力調度在組織和協調電力系統運行和電力市場交易中具有舉足輕重的影響力，是電網企業維系獨買獨賣地位的主要手段。為了構建多買多賣的電力市場格局，我國應按照國際通行做法，將電力調度機構從電網企業中分離出來，組建獨立的調度交易結算中心，負責電力市場平臺建設和電力交易、計量與結算，組織和協調電力系統運行，以確保電力調度交易的公開、公平、公正和電網的無歧視公平開放。獨立調度機構的運行由電監會負責監管，或直接劃歸電力監管部門。
　　第三，取消不合理的發電量計劃。目前各地下達的發電量計劃沒有法律依據和政策依據，國家電力主管部門也沒有下達過這一計劃，在新的電力體制改革方案中應當徹底廢止這一計劃指標。
　　第四，建立市場化電價形成機制。改革基本方向是“放開兩頭，管住中間”，建立多買多賣的電力市場。即輸配電價格由政府制定，上網電價和用電電價放開。具體步驟是，除了用電量占15%的居民生活和農業生產用電仍實行政府直接定價外，對各個電壓等級的工業和商業用戶，從高到低，逐級、限期實行與發電企業直接交易、合同供電，自行商定電力、電量和電價。所訂合同交電力調度機構校核后實施。合同履行后，用電方向相關電網企業支付規定的輸配電價。
　　電價改革中還應清理各種電價附加，改革征收方式。對各地違規自行出臺的電價附加堅持予以取締。對原有符合國家規定的政府性基金和附加，可以通過費改稅的方式，開征相關稅收。
　　第五，政府對電網企業單獨定價、單獨監管。近期可完善區域電網公司的現代企業制度，對配電企業實行內部財務獨立核算。在此基礎上，按照“合理成本加規定利潤水平”的原則，國家對各電網企業單獨定價，并由電力監管部門對電網運行、電力市場進行監管。
　　第六，改革電網企業考核辦法。參考國際通行辦法，在電網企業的利潤水平由政府規定并封頂的前提下，應當將單位資產的輸、配電量和供電質量作為電網企業最主要的考核指標。通過改革考核辦法，促使電網企業專注于輸配電的質量和效率，努力降低成本，約束其一味追求資產規模的擴張行為，提高電網經營的專業化水平和安全水平。
　　當前，進一步深化電力體制改革時機已經成熟，條件基本具備。近年，國務院領導在中央經濟工作會、年度改革思路中反復強調深化電力體制改革和理順電價形成機制，電力供需各方熱切期待改革出臺，政府有關部門也進行了積極探索。改革一旦啟動，可在較短時間內形成方案、付諸實施。
　　預計改革后，發電企業的售電價格會有所上升，工商企業的用電價格會有所下降，煤電矛盾逐步得到化解，多種所有制企業將擴大對電力的投資。在目前經濟增長下行壓力加大的情況下，有利于提高企業競爭力，發揮穩增長的作用，從而起到一舉多贏的效果。　　
　　(作者系國務院研究室綜合司副司長，經濟學與公共政策學者。)