編者按：關于電改“9 號文”的實施成效，業界評價不一。本文是繼 《電力改革：國際經驗與中國選擇》一文之后，英國著名電改專家，劍橋大學教授Michael Pollitt（邁克爾·波利特）等對中國電力市場改革研究的又一大作。本文評估了廣東省在 9 號文發布后電力市場化改革進展，結合國際經驗介紹了廣東電力批發市場的試點情況，討論了廣東試點市場是如何運行的，并將廣東目前的電力市場設計與其他國家進行了對比，探討廣東省電力市場的改革是否成功吸引了新的市場主體，分析改革對電力企業運營和投資決策的影響，最后為中國政府深化電力行業的改革提出了建議。

作者：邁克爾 · G. 波利特（Michael G. Pollitt），劍橋大學教授；楊宗翰，劍橋大學；陳浩：中國地質大學（武漢）

一、引言

2015 年 3 月，國務院發布 9 號文（國務院， 2015），啟動新一輪的電力市場化改革。改革的重點是為電力批發引入市場機制，為電力零售引入競爭機制，從而降低工業用戶的電價。

廣東是中國經濟體量最大的省份。 2016 年，廣東省 GDP、出口、人口和電力消費分別占全國的 10.6%、 25%、 7.8% 和 9.5%。廣東省居民用電和工商業用電的終端電價在全國層面上也相對較高，且電力消費供不應求，需要從其他省份引進電力（ Cheng， 2016）。

廣東省是中國電力市場化改革的領頭羊，它所在的南方電網自 2002 年成立以來，一直在中國電力系統中具有較強的活力和創新性（ Chau et al.，2011； Wen， 2017）。 9 號文發布之前，深圳已于 2014 年開始了電力市場改革試點，其主要內容包括建立獨立的輸配電價體系，并在某些發電企業和零售用戶之間建立月度合約交易機制。 2016 年，廣東省成立了兩個電力交易中心，即廣東電力交易中心和廣州電力交易中心，前者服務于廣東省電力市場，而后

者服務于南方電網地區的跨省電力交易。

本文是建立在我們前一篇文章（ Pollitt et al.， 2017）的基礎之上，其研究目的在于結合國際經驗來分析廣東省在引入電力批發和零售市場機制方面的進展。 Pollitt 等（ 2017）討論了中國電力市場化改革的 14 個方面（ Joskow，2008； Pollitt and Anaya， 2016），并在每個方面就如何降低工業用戶的電價提出了一系列建議。其中，四個關鍵性的建議包括：第一，改革電廠的調度體制，以最大限度地降低系統成本；第二，改革輸配電價體制，以激勵電網降低成本；第三，對工業電價和居民電價進行再平衡，減小兩者的差距，以更好地反映電力服務的基礎成本；第四，減少電源和電網的過度投資，以更好地反映電力系統的基本供求關系。

電力市場改革成功與否的重要判據是要有運行良好的電力市場（ Stoft，2002）。從理論上講，如果發電企業和售電公司之間有適當的競爭，那么我們在前篇文章中提出的幾個關鍵性建議應該就會得以實現。因此，我們對廣東省電力市場改革的研究主要集中：廣東省電力改革到目前為止取得了哪些主要成果？市場試點如何改變傳統支付體系和電廠調度體系？輸配電價如何計算以及如何被監管？市場試點如何影響發電企業和電網企業內部的運營和投資決策？在將區域間電力交易納入電力市場方面取得哪些進展？在創建全面的電力市場體系方面取得哪些進展？

本文旨在評估廣東電改的進展，分析廣東是如何根據本地情況來調整電力市場模式。創建一個完整的電力市場體系，知易行難。世界各國或地區都是根據本地情況來開發自己的電力市場體系的，如美國的 PJM 就與英國的市場不同。本文試圖說明廣東試點過程中的哪些經驗對本省和中國其他地區都具有借鑒意義。文章根據中國各利益相關方的經驗，說明要對中國電力系統進行成功的改革需要解決的關鍵性問題。文章還對省一級的電力改革步驟提出了一些建議。希望本文能為中國應該如何具體實施電力行業改革的討論做出一些貢獻，并為相關人員根據中國的具體情況來研究中國電改提供參考借鑒。

本文剩余部分的結構如下：第二部分將首先討論廣東電力市場改革的背景，以及廣東電力系統的特點；第三部分將討論廣東電力市場試點的具體情況以及目前的市場設計是否適合其他地區的電力市場；第四部分將探討廣東在電力市場改革中引入新市場主體的情況；第五部分將討論電改對企業運營和投資決策的影響；第六部分將根據目前的市場設計和改革效果，提出一些改進建議。

二、背景

（一）廣東省概況

廣東一直是推動市場機制的先行者，在整個中國的政策制定中具有重要作用（ Bui et al.， 2002； Andrews-Speed， 2013）。省會城市廣州是世界上人口最多的城市之一（約 2000 萬人，僅次于北京）。第二大城市深圳（人口 1200萬）也是一個國際性的特大城市。廣東位于珠江三角洲以及粵港澳大灣區，該地區很大一部分出口就是通過珠江三角洲實現的。深圳相對獨立于廣東省政府，有自己獨立的監管體制。該地區在區域治理方面也經常發揮著引領作用，如深圳是金融監管政策方面的先行者，而廣州擁有中國三個知識產權法院之一（ Cohen， 2015）。此外，廣東在政治上也很重要，很多高級別的中央領導人都有著在廣東省工作的經歷。

廣東從 2012 年開始實施碳排放試點（ Cheng et al.， 2016）， 是參與試點的兩省五市之一。這七個試點地區的政府可以決定哪些行業參與試點，但只有廣東對排放許可拍賣進行了試點。廣州碳排放權交易所對三種產品進行了交易：廣東省碳排放配額（ GDEA）、全國核證減排量（ CER）以及本省的 CER（ Cheng et al.， 2016； Liu， 2017）。其中， 10% 的配額可來自本省的 CER， 30% 可來自其他省份的 CER。最初試點只涵蓋電力、水泥、石化和鋼鐵行業， 2016 年納入航空和造紙行業（ ICAP， 2017）。 2017 年 12 月，中國政府宣布啟動全國碳排放交易系統，交易主體包括電力和熱能行業（ Pikeand Zhe， 2017），門檻是每年 2 萬噸排放量。人們認為試點市場和全國性市場將并存 3~5 年的時間。廣東碳市場試點的經驗可以作為全國碳市場設計的參考（ Wang et al.， 2016）。碳交易市場、電力市場以及可再生能源證書市場有很多交叉的地方。全國性市場的交易價格預計將從開始時的 30 元 / 噸上升到 2030 年的 200 元 / 噸。 Cheng 等（ 2016）分析表明，較高的碳價（比如 10美元 / 噸）將導致廣東省發電用煤量顯著減少，發電天然氣使用量顯著增加，并產生顯著的空氣污染防治協同效益。

廣東省只是中國多個碳市場試點地區之一，其他重要試點地區的覆蓋面和價格情況各不相同。廣東缺少便宜的天然氣，且煤炭需要長距離運輸，所以電價相對較高。因此，相對其他地區來說，廣東的碳價對于電價的提升作用就會更大（ Zhang， 2017； Zhang and Xu， 2017）。圖 1 是廣東近年來電改的重要步驟和時間節點。

廣東省電力零售市場正在逐漸開放，大用戶（就電壓水平來說）可以在電力市場實現自購電交易。 2016 年 6 月廣東省正式啟動月度電力批發市場，到 2017 年 8 月為止，已有 310 家售電公司和 60 家發電企業完成注冊。其中有101 家售電公司進行了交易。

（二）廣東省電力行業規模

廣東省電力需求一直保持較快的增長速度（見圖 2）（ Yang et al.，2017）， 2006—2014 年年均增速為 7.2%， 2015 年降為 1.4%， 2016 年、 2017年恢復至 5.9%。 2017 年廣東省電力總需求為 595TWh，需要從云南等相鄰省份引進大量電力。在裝機容量方面， 2014 年廣東省裝機容量為 91GW，年發電量 380TWh，兩者都超過英國總規模。 2015 年新增裝機容量 10.15 GW，2016 年新增 5.4 GW。廣東省電網也在繼續擴張， 2015 年新增線路 7274 公里（ 220KV 及以上）， 2016 年新增線路 4542 公里 A 。服務質量也得到了快速提升（見圖 4），城市中心地區尤其如此。

表 1 將廣東與美國德克薩斯州的電價進行了對比。 2016 年，德克薩斯的電力需求為 389TWh，位列美國各州之首，其中，工業電力需求也位列美國各州之首，相當于第二名加利福尼亞的兩倍多。表 1 說明了廣東電改的驅動力：與美國等國際競爭對手相比，廣東的工業電價相對較高，特別是廣東的終端工業電價比德克薩斯高得多。美國用于發電的天然氣（德克薩斯的邊際燃料）價格比廣東用于發電的煤炭（廣東的邊際燃料）價格要低，但這部分燃料價格的差異只能解釋雙方工業電價之差的 25%。德克薩斯和廣東省工業電價之間的大部分價差并不能用成本差異來解釋。另外，從表 1 還可以看出，廣東的居民電價低于工業電價，也低于德克薩斯的居民電價。

廣東省電力需求（見圖 5）主要來自工業用戶（ 65%），少部分來自居民用戶（ 16%）。這與發達國家形成了鮮明對比，如 2016 年德克薩斯 37% 的電力需求來自居民用戶，只有 28% 來自工業用戶。