增量配電改革作為本輪電改的重點任務之一，自起步以來，先后推出三批次合計300多個試點項目，改革取得了切實進展和成效。然而，在試點項目遍地開花的局面下，也滋生出個別地區違規操作、價格及交叉補貼處理機制還有待完善、各方認識不統一等問題。

在當前改革向縱深推進的關鍵時期，進一步澄清認識，重新檢視增量配電改革目標，完善配套機制以防止現實與改革目標脫節，堅持效率與公平兼顧原則，穩妥有序推進試點工作，理性看待增量配電改革的現實與未來是當務之急。

01

謹防增量配電試點“走樣”

增量配電放開是我國輸配自然壟斷環節改革的有益探索，其改革目標或預期收益主要包括三個方面：

一是通過比較競爭提升效率，

二是通過引入競爭降低成本，

三是通過吸引社會資本增強投資能力。正如現實與理想總易發生偏離，增量配電改革同樣需要謹防現實與改革目標脫節。

首先，要注重科學、公平。

比較競爭是管制經濟學里常用的激勵管制措施之一，通過不同區域配電企業間的比較競爭，可促使各配電企業因對標壓力而激發降本增效動力，以達到提高整體運營效率的目標。從監管角度來說，比較競爭也有利于簡化監管方式、提升監管效率。

雖然比較競爭作為激勵管制手段有其便利性，但其真正發揮效用的前提是，納入比較競爭范疇的企業應具備相似的經營環境條件，或需要在比較中剔除特異性因素，讓比較競爭對象具備現實可比性。就配電業務來說，某區域配電企業的經營效益不光取決于其內部管理效率，更多還取決于地區負荷密度、用戶負荷特性、通道資源條件等因素。一般而言，負荷密度越高、負荷峰谷差越小，相應配電服務運營效率就越高。

目前的增量配電試點地區，大都是工業園區等負荷密度高、負荷特性好的優質供電區域。如果將這些優質試點地區的配電企業經營指標，直接拿來與承擔著廣大農村、居民等保障供電服務的主網企業籠統進行對比，無異于讓主網企業背著沙袋賽跑，有失公允。而建立剔除特異性因素影響的科學評估體系，是客觀評價增量配電改革試點成效，真正發揮比較競爭效用的關鍵。

其次，兜底保障不能忽視。

特許經營權競標是增量配電改革鼓勵的引入市場競爭的措施，通過公開招標方式確定項目業主，吸引多家企業來競爭某地區配電網經營權，往往由提供最低報價的企業取得運營權，以達到通過競爭降低投資運營成本的目的。

電力供給服務不同于普通商品，是關系國計民生的基礎性服務。采用特許經營權競標固然可能達成降低成本的目的，但不能忽視由此帶來兜底保障缺失風險的問題。配電網的建設與投資回收周期長、回報率不高且存在市場風險，并非是資本市場的理想投資標的。在當下之所以受到多方關注，其中不乏盲目跑馬圈地者、借機炒概念圈錢套現者，而無門檻限制的市場準入將難免出現魚龍混雜，一旦出現中標商無法履約或是因劣質工程影響供電質量等問題，終將損害用戶利益。

最后，不能變成“挑肥揀瘦”。

從總量上來說，增量配電放開引入多元化投資主體，似乎將有利于增強配電網投資能力，加快配電網投資建設。但是，在當前普遍服務成本分攤及交叉補貼處理機制有待完善的情況下，資本的逐利屬性決定了價格承受能力強、負荷密度高、負荷特性好的工業園區成為各方資本競逐的“香餑餑”，讓本就不缺配電投資的工業園區甚至出現重復建設，而急需資本支持的廣大農網等民生保障供電區域無人問津，“挑肥揀瘦”現象突出，而這也將實質上增加主網存量用戶的負擔。

所以，增量配電改革產生的“鯰魚效應”，對于促進我國配電運營效率提升具有積極意義，但如果配套機制缺失，將難免出現試點現實與改革目標脫節。

02

完善配套機制，減少“人為干預”

增量配電改革作為輸配機制改革的試點探索，應回歸其機制改革目標本源，重在建機制以驗證機制改革的可行性和優越性，而不在于通過頻繁地“人為干預”，甚至變相讓利，為“成功”而“成功”。堅持效率與公平兼顧原則，進一步完善試點配套機制，是保障增量配電改革健康發展的關鍵。

增量配電投資準入應堅持“公開、公平、公正”原則。

宜先采用公開招標等市場化方式來確定業主，在明確合理準入門檻條件下，平等對待社會資本、地方政府所屬企業、電網企業等各類主體，依據規范公正地選擇投資主體。

增量配電價格機制要公平合理，避免人為讓利。

價格機制是可能導致增量配電形成非對稱優勢的因素之一，增量配電不是“法外之地”，其用戶應該與主網其他用戶一樣，對等承擔普遍服務及交叉補貼成本分攤、稅費附加等，參照主網核價原則進行定價，人為讓利塑造“成功”試點典型將背離改革初衷。

增量配電網應無歧視開放，其配售業務需相對獨立。

增量配電網覆蓋區域雖然不大，但同樣具有自然壟斷屬性，配售業務打捆將難免造成用戶的被動綁架局面，損害用戶利益，因此增量配電網應當無歧視開放，配售業務內部獨立核算，避免在增量配電區域內形成售電市場壟斷。

完善增量配電業務監管機制，強化投資運營全過程監管。

增量配電投資主體多元，投資運營能力參差不齊，借鑒地方電網以及其他行業的經驗教訓，強化增量配電投資運營全過程監管，健全相關責任追究機制是必要的，以盡量避免出現低價競標后以次充好、服務質量不達標等情形。

建立兜底服務機制，保障增量配電用戶基本用電服務。

增量配電企業規模相對較小，若出現企業運營不善或其他因素導致企業停擺的情況，為保障用戶的基本用電服務，應強制增量配電與相關方簽訂兜底服務合約，由收取合理補償的相關方提供兜底供電服務。

健全標準規范，確保增量配電與主網調度控制的無縫銜接。

增量配電雖然可以由不同主體來投資建設甚至運營，但連接主網的增量配電將成為電力系統整體中不可分割的一部分，兩者間運營狀態實時相關、相互影響，為保障電力系統的安全穩定運行，必須要建立相關標準規范，確保增量配電與主網調度控制的無縫銜接。

03

不能固步自封，更不能“大躍進”

自然壟斷產業具備顯著的規模經濟效益，獨家壟斷經營能使成本效用最大化，但往往導致企業缺乏內生改進動力，以及導致生產低效率，而過分強調競爭活力，帶來的規模經濟損失將可能超過競爭收益。追求規模經濟與競爭活力的兩難選擇，即是所謂的“馬歇爾困境”。

根據美國經濟學家克拉克的“有效競爭”理論，為破解“馬歇爾困境”，只有將兩者進行有效協調，合理界定規模經濟和競爭活力的“度”，找到均衡點形成有效競爭格局，才能實現社會福利最大化。

配電網作為自然壟斷產業，要形成兼顧規模經濟和競爭活力的“有效競爭”格局，同樣需要把握放開的“度”，放開步伐太快反而不利于規模經濟發揮作用，影響社會福利。增量配電改革既不能固步自封，更不能“大躍進”，堅持穩妥有序原則，適度控制放開增量配電規模，才能降低改革試錯成本。

04

不宜走向輸配完全分開

比較競爭并不需要輸配完全分開。增量配電改革的核心目標就是形成比較競爭，提高配電運營效率。

要達成這一目標，并不需要輸配完全分開，輸配資產可以按電壓等級及地域等進行清晰劃分，內部獨立核算完全可以滿足比較競爭的監管要求。同時，輸電和配電功能定位也存在顯著差異，兩者之間無法實現比較競爭，因此輸配完全分開對于提升競爭活力并無貢獻，比較競爭并不需要輸配分開。

輸配完全分開將強化省際壁壘，影響跨省區資源優化配置。

在當前我國以省為實體的行政管理體制下，省際壁壘問題已較為突出。一旦輸配完全分開后，配電企業將更多受到地方政府節制，電網企業推動資源優化配置的能力將進一步被削弱，“西電東送”等跨省區資源優化配置戰略落實將面臨嚴重挑戰，“三棄”、資源與需求不平衡矛盾等問題將難以解決，即使在市場化條件下，配電企業也會成為大量默認服務用戶的代理購電者，受地方政府節制的配電企業必然優先考慮地方利益，而從本位主義出發的局部利益最大化追求終將損害全局利益。因此，輸配完全分開將進一步強化省際壁壘，影響跨省區資源優化配置，造成整體社會福利的損失，不是符合我國國情的政策優選。

輸配完全分開將增加企業間協調成本，削弱電網應急支援能力。

若輸配完全分開，由于輸配電網分屬不同企業，難以實現充分的信息共享、有效的資源整合，基于電氣聯系一體化的管理協調成本將顯著增加；另外，在異常事故或遭遇自然災害（如2014年“威馬遜”臺風、2008年冰災等）情況下，舉全網之力快速救災復電的局面將難以再現，事故處理協調環節增加，防控事故擴大能力削弱，抗擊重大災害及災后復建能力將顯著減弱。

作者陳政  南方電網能源發展研究院