2021年6月20日，國家能源局下發《關于組織申報整縣(市、區)屋頂分布式光伏開發試點方案的通知》，拉開了光伏整縣推進的大幕。9月14日國家能源局公布整縣推進試點縣名單，一共有676個縣（市、區）進入名單。

整縣推進的初心是調動地方積極性，引導地方政府協調更多屋頂資源，擴大分布式建設規模。這也是整縣推進政策的主要政策目標。此外，整縣推進還有一個政策目標，即在擴大分布式光伏的建設過程中，推動實現鄉村振興，讓光伏建設得以支農惠農。其次，整縣推進還有一個潛在的目標，在能源局“競爭不壟斷”的要求中可以看出，整縣推進的政策目標也包括不影響分布式光伏開發市場的良性健康發展。


自整縣推進政策發布至今，已經過去了10個月。在現實中，整縣推進的影響遠超過試點地區，整縣推進的確調動了地方政府的積極性，受到了地方政府的踴躍歡迎。不僅是試點縣，許多非試點縣也在參照整縣推進模式推進本地分布式光伏開發。但從分布式光伏建設、支農惠農、市場健康這三個政策目標看，現實與預期的差距還非常大。

分布式光伏建設短期內可能放緩

政策的初衷是擴大分布式光伏的建設，但是在過去10個月來，出現了一些現實的問題，可能導致整縣推進反而在短期內放緩分布式光伏的建設。

從目前來看，整縣推進中“央企包縣”逐漸成為主流的模式。所謂“央企包縣”是指一個縣的屋頂分布式資源都打包給一個央企。

國電投、國家電網、華能等能源央企是整縣開發的主力軍，也有少量的大型民營企業也在積極拓展，比如在整縣推進之前就積極活躍在分布式光伏市場的正泰集團。

山東是全國分布式光伏發展最快的省份，戶用光伏的發展遙遙領先。在這次整縣推進中，山東是試點縣最多的省份，有70縣進入了整縣推進試點縣的名單。其中，山東齊河縣在資源落地方面成效卓著，但這是縣委書記掛帥、各個鄉鎮成立整縣推進工作組、高強度推進的結果，力圖將“整縣推進”打造成一個重要亮點。齊河縣的模式，在其他縣復制具有難度。

央企簽下整縣之后，面臨的一個最大的問題是資源落地問題。要獲得縣里的屋頂資源，有政府的支持還不夠，還需要得到屋主的同意。通過地方政府去推進資源落地的工作，存在難度。這個工作涉及到每個屋頂的交涉，工作量大，需要占用地方政府的極大精力。

央企落地屋頂資源一個比較現實的選擇是和當地的分布式光伏開發商合作，通過他們來落地屋頂資源以及項目的前期工作。這些開發商一直從該類業務，大多數規模較小，在當地熟門熟路，來落地屋頂資源比較有效，還可以承接后續的施工、安裝工程。

但該解決方案也有障礙。原因之一是當地開發商并不在央企的供應商名錄上，難以和央企直接對接。央企一般和中電建、中能建等央企建設單位合作，再由這些單位和當地的開發商合作，這就造成了中間環節過多，導致分布式光伏電站的利潤空間進一步縮小。

此外，由于整縣開發涉及到當地分布式光伏的大規模開發，當地配電網容量有限，這就需要投資升級變電容量，改造配電網。若報送電網來投資改造，從審批到落地時間太長，這部分往往由開發商自己投入，這就增加了成本，對央企在整縣推進中通過讓利與地方開發商合作帶來了挑戰。

央企往往選擇成立專門公司來開發當地的屋頂光伏資源，落地的屋頂資源會打包進這個公司，如果地方開發商與央企合作，則需要提前墊資，面對較大規模的地方屋頂電站，有實力墊資和央企合作的并不多。

上述都是央企目前整縣推進分布式光伏進展緩慢的原因。整縣簽下來后，資源沒法落實，電站的利潤又一再削薄。

另外，在整縣推進的過程中，各縣（市、區）出現暫停或者暫緩分布式光伏開發的現象，雖然國家能源局明令禁止，但從地方政府引進央企的角度來看，暫停或暫緩開發是合乎邏輯的，企業不會希望自己簽下的縣還有其他開發主體來搶奪屋頂資源。

這些都構成了阻礙分布式光伏開發的不利因素。目前分布式光伏整縣推進的簽約階段已經結束，下一步是如何解決從簽約到落地分布式開發的桎梏問題，讓整縣分布式光伏開發早日進入快車道。

巨頭壟斷市場 活躍主體將大幅減少

整縣推進發展到現在，一個很明顯的趨勢與常規做法就是央企包縣，這直接對原來地方活躍的市場開發主體形成了擠出效應。

從長期來看，央企的介入可以促進分布式光伏的發展。碳中和是國家戰略，發展清潔能源是央企的考核目標，也是政治責任，這使得央企可以在承受更低收益的情況下推進分布式光伏發展。比如國家能源集團，相比其他電力央企，清潔能源裝機比例較低，在這次整縣推進中力度很大。另外，央企雄厚的資金實力，可以幫助地方改造配電網，增大分布式光伏并網容量。

近年來，隨著分布式光伏尤其是戶用光伏成為清潔能源發展趨勢，且分布式收益率可觀，本地的民企開發商隨之迅速發展，成為地方上分布式光伏開發的重要力量。這些開發商一般規模較小，有的幫助農戶開發，有的給大型開發商做代理。在分布式光伏發展迅猛的山東，一般經濟發達的縣，相關開發商能有數十家甚至上百家。

2018年的光伏“531”新政是一個分水嶺。“531”新政后，分布式光伏的投資回報率快速下降，導致以正泰、創維、天合為代表的大型分布式光伏開發商崛起。

以正泰為代表，大型開發商通過“光伏貸”模式來推進分布式光伏的開發。光伏“531”新政后，盡管國家取消補貼，但以正泰為代表的大型光伏開發商，通過將融資成本大大壓縮，在和當地開發商合作開發地方分布式光伏時，一般由地方開發商承擔資源落地、前期墊資、施工安裝等工作，仍然可以將分布式光伏的項目收益率達到9%左右。

在央企層面，為積極響應國家“雙碳”目標，央企可承受的項目收益率甚至可以降低到6%。由于央企在地方開發分布式光伏中間環節多，導致成本高，這就為央企讓利和地方開發商合作形成了挑戰。

另外，和央企合作也需要較高的資金實力，需要前期幫助央企地方公司進行墊資，這就超出了絕大多數小型開發商的能力。

目前央企整縣推進中動作緩慢，未來要實現資源落地，還是需要當地開發商進行支持。但一方面央企鎖定了地方資源，導致其他開發商無法再通過開發分布式光伏生存、發展；另一方面，央企只會選擇少數有實力的地方開發商，這將導致大部分本地開發商被排除在整縣開發的市場之外，其最終的結果將是，原來數量眾多且活躍的地方開發商群體絕大多數或難以轉型發展，地方上的分布式光伏開發主體將大幅減少。

惠農支農面更廣但收入更少

整縣推進還有一個政策目標是鄉村振興，尤其是提高農村居民的收入水平。事實上，惠農支農一直是光伏建設的政策目標，主要是由于光伏可以以分布式的形式發展，投資小、部署靈活，從早期的光伏扶貧電站，到無電地區的離網光伏電站，光伏一直是惠農支農的重要形式。

隨著央企大舉介入分布式光伏市場，以央企的資金實力，整縣推進在解決了短期的困擾后，分布式光伏有望迎來更大的發展空間。

分布式光伏更大規模的發展對農戶顯而易見的好處是，更多農戶裝了光伏，可以每年獲得一筆穩定的資金收入，分布式光伏惠農支農的范圍更廣了。

但在現實執行中，單個農戶從央企獲得的租金收入，相比之前大型民企要更少。在山東，租金按屋頂裝的光伏板來計算，一般都是按照前5年每塊光伏板租金60元，后20年每塊50元的租金計算，25年后電站歸農戶所有。但是央企進入整縣推進后，租金不升反降，每塊光伏板的租金降到了40元錢。

近日，山東省平遠縣發改局下發了《整縣屋頂光伏開發明白紙》，規定了租金額度，從中可以一窺整縣推進的租金情況。

根據這一政策，村莊屋頂光伏租金分兩種方式，一是租金+分紅，20年+5年合同期內，每年按35元/年/塊計算，外加每年開發公司分紅，但分好實際高度不確定性；二是階梯租金，第一個5年60元/年/塊，第二個5年40元/年/塊，之后15年租金25元/年/塊。

這兩個租金方式，都是很明顯低于此前大型民企支付給農戶的租金水平的。

另外，央企簽約整縣開發，在排擠其他開發主體的同時，對農戶自己開發自發自用分布式光伏也形成了阻礙，盡管政策中并沒有明文禁止農戶發展自發自用光伏單站，但由于央企簽約后，將整縣資源視作自己的后備開發項目，農戶發展自發自用光伏電站不被鼓勵，在事實上會存在一定障礙。

如何營造多方共贏生態？

從這10個月的整縣推進的情況來看，具有雄厚資金實力央企進入整縣開發，從長期看，會加快分布式光伏的建設，但這對地方農戶及原來的地方開發商來說，利益增長有限甚至受損，在整縣開發的下一階段，如何營造一個多方共贏的生態成為一個待解的難題。

不過從目前來看，其中的一個癥結是央企開發的成本過高、收益率過低，導致無法更多讓利地方開發商和農戶，這首先可以從砍掉中間環節，降低成本開始，后續或可通過政策扶持，傾斜金融資本，進一步降低融資成本，更多讓利，來幫助實現鄉村振興的公共目標。

作者：沈小波 來源：《能源產業聚焦》 責任編輯：jianping